从权力运行的角度谈政治制度的学习
摘要：在古代社会，除最高统治者之外，中央与地方之间及中央政府内部关于权力的制衡本质是服从于个人或极少数人统治的需要。近代权力的运行制衡，包括最高统治者在内的权力，体现主权在民的原则。因此，古代社会的权力渐趋集中，呈现出专制的特点；近代社会权力逐渐下移，呈现出民主的特点。
关键词：中央与地方；中央政府内部；权力运行机制；政治制度变迁
中图分类号：G427文献标识码：A 文章编号：1992-7711（2013）09-081-1
政治制度是指在特定社会中，统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和。这一概念有两层含义：第一，政治制度是阶级社会的产物，具有鲜明的阶级性；第二，政治制度是统治阶级通过权力运行达到维护其统治的政治目的。基于此，笔者从权力运行的角度分析人类政治制度的演变过程。
自从有了人，人的活动范围不断扩大，出现中心区域与周边地区。随着生产力的发展，私有财产和私有观念的出现。一个阶级就要占有另一个阶级的财富，统治阶级便要加强中心地域对周边地区的统治。以中国来讲第一个阶级社会——奴隶社会的政治制度，一般选取其重要阶段周朝来讲，即西周的分封制。“封邦建国，以蕃屏周”，由天下共主给王室成员、贵族和功臣授民、授疆土，形成一种严格的等级从属关系。这一制度加强了中央对地方的统治，国家政权逐渐由松散趋向严密。但分封制下，诸侯在自己的封国内拥有行政、军事、财政、司法等一切大权，而且可以世袭，具有极强的独立性。春秋战国时，随着生产力的发展，拥有相当大实权的诸侯逐渐成为地方割据势力。这表明分封制下中央的间接管理，地方全面高度自治，其本身在政治制度设计上就存在致命的缺陷。
到了封建社会，作为统一中国的秦朝必须要解决这一时代命题：中央如何加强对地方的有效管理，避免尾大不掉局面的再度出现。在一番激烈辩论后，秦始皇下令在全国范围内普遍推行郡县制，郡、县的长官统一由皇帝直接任免。郡守、县令只有行政管理权，军权、财权、司法权等都直属中央。由此，实现了中央对地方的垂直管理，建立起中央集权制度。但秦亡后，汉初实行封国制和郡县制并存，又出现“七国之乱”，当时“有叛国而无叛郡”，“秦制之得亦明矣”，再次印证分封制，地方权力过大，容易形成地方割据势力。隋唐宋在秦制的基础上不断调整。元朝时，地方设行中书省，行省长官由朝廷任命，“有诸侯之镇而无诸侯之权”，实际上继承完善了秦朝以来的郡县制。宋朝赵匡胤为避免“黄袍加身”再度上演，通过分化事权等方式，进一步分割地方官员的政治权力。由此，地方对中央的威胁不复存在，故元明清三朝都是国家一统。
此外，政治制度还涉及到中央政府内部权力的运行。秦朝时，通过全面推行郡县制，已达到中央对地方的集权统治。为了避免群臣对中央政府核心权力的觊觎，秦始皇又通过丞相、御史大夫、太尉三者之间的权力分工配合，把中央政府的权力集中于皇帝手中。隋唐确立并完善了三省六部制度，三省长官都是丞相，丞相的权力进一步分散，并相互牵制和监督，确保了皇权的独尊。宋元时期，中央机构有所调整，但皇帝集权的实质不变。明朱元璋更是为了保证皇权的高度集中，废除丞相制度，分权于六部，直接对皇帝负责。清初虽出现皇权受到很大牵制的情况，雍正时设立军机处，军机大臣不能议政和参与决策。至此，全部的国家大权完全集中于皇帝一人之手。
以中国为代表奴隶社会的政治制度，存在着地方权力过大严重威胁中央政府统治的问题。封建社会的中国，建立并完善了中央集权制度，但中央政府过分集权后，出现地方唯上是从、墨守成规等现象，不利于地方积极性的调动。同时，中央政府的权力日益集中于个人，“主独制于天下而无所制也”，必然带有独断性和随意性，容易滋长暴政，激化社会矛盾。
古代社会对于权力的制衡，往往是除最高统治者之外，中央与地方之间及中央政府内部权力的制衡，本质是服从于个人或极少数人统治的需要。到了近代，对于国家权力如何运行，英国洛克倡导权力的分配，他把政治权力分为立法权、行政权和对外权三种，认为立法权高于其它两权。立法权属于由公民选举的代表组成的权力机构——议会，调整了人民如何行使权力的问题；行政权和对外权属于国王，立法权限制包括君主在内的行政机构的权力，调整了如何制约君主权力的问题。后来，法国孟德斯鸠继续发展了洛克的学说，提出行政、立法、司法三权分立学说，对世界近代政治制度尤其是美国产生了深远的影响。
以英国为例，光荣革命后资产阶级找到一个摆脱革命与专制循环的道路。通过议会分掌国家的立法权，限制国王的行政权，确立议会主权的原则。18世纪随着责任制内阁的形成，国王成了虚位元首，行政权转归内阁及其首相。后来，英国进行一系列议会改革后，规定凡年满18周岁的公民，不论男女，都可以参加下院的选举，国家权力逐渐下移到公民手中。英国君主立宪制形成和发展，成为西方代议制的开端。美国资产阶级更是在面对邦联制下地方权力过大而引起的问题，集人类社会的政治财富和自身的政治智慧，经过费城制宪首创联邦制。联邦政府拥有国家的核心权力，各州不得染指；同时，各州在不损害国家核心权力的前提下，有一定的自治权。这实际上建立起中央集权与地方分权相结合的政治体制，解决了以中国代表的奴隶社会地方权力过大和以中国代表的封建社会中央权力过大的问题。这既避免了地方割据，又调到了地方的积极性。同时，为了防止中央政府权力的集中，形成新的专制。当时美国还按照启蒙思想找到一个能有效地控制“控制者”的办法，把国家权力划分为立法、司法和行政三部分，分属国会、最高法院和总统。三者独立平等，但互相制约，以防止任何一个国家权力机构包括最高统治者的过分集权，避免专制现象的出现，开创了西方共和政体的先例。
不管政治制度如何曲折发展，呈现出何种形式，其本质都是权力如何运行，维护统治阶级的利益。总体上，古代社会的权力渐趋集中，呈现出专制的特点；近代社会权力逐渐下移，呈现出民主的特点，反映人类社会政治文明由高度集权下的人治发展为普遍选举下的法治，并由专制走向民主的发展趋势。