江西地方债务运行现状、问题及风险防控机制研究
摘要：江西地方债在促进地方经济和社会发展中发挥了积极的作用，但随着地方债务规模的不断扩大，地方债务在债务偿还、债务管理等方面还存在一些突出的问题，对当地经济持续稳定发展造成了一定的影响。本文在对江西地方债务运行现状进行分析的基础上，指出了地方债务运行中面临的一些问题，并在此基础上提出了加强江西地方债务风险防控的对策的与建议。
关键词：地方债；规模；风险
一、江西地方债务运行现状
地方自主发债规模不断扩大。经国务院批准，2014年江西省作为试点地区之一允许江西省地方政府债券自发自还。有关资料显示，2015年江西省自主发行978亿元政府债券，其中224亿元新增债券重点投向稳增长领域，置换债券754亿元，主要将2015年到期政府债务全部置换完毕。2016年江西省自主发行地方政府债券为1054亿元，新增债券重点用于稳增长、惠民生领域，置换债券累计降低利息成本约70亿元。2017年我省实际可安排的新增地方政府债券规模507.5亿元。一是省级安排111.6亿元，其中，一般债券81.6亿元（其中省级列支54.9亿元，专项转移支付补助市县26.7亿元），专项债券30亿元。二是转贷市县安排395.9亿元，其中，一般债券78.9亿元，专项债券317亿元。在省级债务支出111.6亿元中，新农村建设清洁工程支出15亿元，防汛能力提升工程支出4亿元，保障性住房省级补助资金支出7.7亿元，安排铁路项目建设债券资金支出20亿元，安排天然气项目建设支出30亿元，江西科技创新大厦建设项目支出0.3亿元，文化宣传广播等项目支出4.6亿元，以及安排省普通公路建设改造升级专项债券资金 30亿元。在转贷市县债务支出395.9亿元中部分用于单独安排赣江新区建设、支持南昌轨道交通建设、支持九江港建设以及根据财政部新增债券资金优先用于支持扶贫、棚户区改造、农业供给侧结构性改革、普通公路建设等重大公益性项目支出。2017年江西省总的债务限额为4784.2亿元，其中一般债务3108.61亿元，专项债务1675.59亿元。
市县两级政府债务负担依然较重。根据审计署2014年1月25日公布的江西省政府性债务审计结果，在政府负有偿还责任的债务中，市县两级政府负债比达到了90%以上。且近年来，江西省自主发行的政府债券中，主要也是用于置换前几年到期的政府债务，以新债换旧债，可见，市县两级政府依然是地方债务偿还的主要举借主体。
债务利息支出日益增加。随着地方政府债券规模不断扩大，承担的利息也不断增加。根据《江西统计年鉴2016》江西一般公共预算支出的情况来看，2012年江西国债还本付息支出为118517万元，2013年为215950万元，2014年为320468万元。此外，根据《关于江西省2016年全省和省级预算执行情况及2017年全省和省级预算草案的报告》，在2016年一般公共预算执行情况中的主要支出项目执行情况显示，2016年江西省债务付息支出为48.4亿元，增长136.8%，占江西省一般公共预算支出的比重为1.05%。而2015年债务付息支出约为20.44亿元，占2015年度江西省一般公共预算支出的比重仅为0.46%。2015年底江西省各级政府债余额为3738.3亿元，可见，随着地方债务规模不断增大，江西债务利息支出也持续上升。
城镇化加速将进一步加剧地方政府对债务资金的依赖。根据审计署2014年1月25日公布的江西省政府性债务审计结果，从江西省地方债务资金的用途来看，地方债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目等民生领域，如市政工程建设、交通运输、保障性住房建设、水利设施建设以及生态环境保护等。其中，用于市政工程建设以及保障性住房建设的债务资金超过53%。一方面，人口城镇化加速了城镇公共品供应的支出。2015年，江西省城镇化率超过50%，达到51.6%。城镇总人超过2000万，达2356万；新增城镇人口393万，户籍人口城镇化达32.15%，新增200万农业转移人口落户城镇，“十二五”期间年均增40万。城镇化步伐的加快，城镇人口的日益增多加速了市民对市政公用设施以及保障性住房等公共品的需求，而负责提供市政公用设施以及保障性住房等公共品的主要是市县两级政府，由于市县两级政府财力有限，不断增加的公共品需求在市县两级政府财力有限的情况下会进一步扩张地方政府对地方债务资金的额度需求。另一方面，粗放式、主动性的政府控制下的城镇化加剧了地方政府对地方债务的融资依赖。
为防范地方债务风险，江西省已经采取了一些措施。目前江西为进一步规范地方政府债务管理，防范化解财政金融风险，已经出台了地方政府债务限额管理实施意见，并划定了相应的地方政府综合债务率风险预警线，以规范地方债务管理，将地方政府年度债务限额分为一般债务限额和专项债务限额，计算方式为地方政府上年度债务限额加上当年新增债务限额。市、县（区）政府需按照债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等政府债务风险评估和预警指标，计算出综合债务率；并按照不同层级政府承债能力差异，规定设区市级综合债务率风险预警线为110%，县级综合债务率风险预警线为100%；市、县（区）一旦被列入高风险预警名单，新增政府债务余额将难以获批。
二、江西地方债务运行中存在的几个问题
一是经济增速放缓，财政增收乏力，债务偿还面临较大压力。统计资料显示，2014年江西省地区生产总值为15708.6亿元，比上年增长9.7%；财政总收入为2680.5亿元，比上年增长13.7%。其中，公共财政预算收入1881.5亿元，增长16.1%。2015年江西省地区生产总值为16723.8亿元，比上年增长9.1%；财政总收入为3021.5亿元，比上年增长12.7%，其中，一般公共预算收入2165.5亿元，增长15.1%。2016年江西省地区生产总值为18364.4亿元，比上年增长9.0%；财政总收入为3143.0亿元，比上年增长4.0%。其中，一般公共预算收入2151.4亿元，下降0.7%。可見，近三年来，江西经济总量增速不断下降，从2014年的9.7%下降到2015年的9.1%，再下降到2016年的9.0%；伴随着经济增速的放缓，江西财政总收入的增速也不断下降，从2014年的13.7%下降到2015年的12.7%，再到2016年下降为4.0%；同时，江西地方财政一般公共预算收入增速下降的更快，从2014年的16.1%下降为2015年的15.1%，到2016年地方财政一般公共预算收入增速为负。由于地方政府债务偿债资金的主要来源于地方财政收入，地方财政收入增速后劲不足势必会对债务的偿还产生直接的影响。
二是财政收支矛盾突出，债务支出依赖日益严重。2014年江西省公共财政预算收入1881.5亿元，公共财政预算支出3882.2亿元，收支差为2000.7亿元；2015年江西省一般公共预算收入2165.5亿元，一般公共预算支出4419.9亿元，收支差为2254.4亿元；2016年江西省一般公共预算收入为2151.4亿元，一般公共预算支出为4619.5亿元，收支差为2468.1亿元。可见，近年来江西地方财政收支差距不断扩大，从2014年的2000.7亿元增加到2016年的2468.1亿元，日益增加的地方财政收支压力势必会强化地方政府尤其是市县两级政府对地方债务资金的刚性依赖。
三是土地出让收入增速下降，地方政府债务偿还面临一定风险。2014年江西省政府性基金预算收入完成1339.2亿元，下降6.9%，加上上年结转、中央补助收入等，2014年全省政府性基金总收入为1714亿元。2015年江西省政府性基金预算收入完成1128.6亿元，下降12.5%。2016年，江西省全省政府性基金预算收入完成1157.9亿元，增长2.4%。政府性基金收入的下降主要是由于土地出让收入减少。从审计署2014年1月25日公布的江西省政府性债务审计结果来看，市县两级政府作为债务资金的主要举借主体，多数承诺以土地出让收入来偿还债务余额，当前规模庞大的地方政府性债务中，尤其是在政府富有偿还责任的债务中，有很大一部分是以土地作为抵押的，且地方债的偿还资金很大一部分来自于地方税收和土地出让金，而近几年土地出让收入的减少将直接影响地方债务资金的偿还，带来应当的偿债风险。
四是地方债务信息透明度不够，债务资金管理科学性和债务资金使用的绩效情况值得重视和引起关注。由于地方债务的多头管理，对地方债务数据的统计口径不一致，在市县级政府中大多数政府对政府性债务规模、结构与债务偿还等情况缺乏公开。由于地方政府债务信息透明度缺乏，很难摸清地方债务的实际情况，对地方债务的监管难度和监管成本较大，根据现有制度，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，由财政部（驻地专员办）对地方政府债实施监督。财政部主要依赖债务率对地方债务进行监管，以及按照有关文件对债务资金使用的合法合规性进行监管，而对地方债务资金支出的绩效评估还处于空白。
三、加强地方债务风险防控的对策建议
一是警惕债务风险，适度控制地方政府发债规模。允许地方政府自主发债应该首先控制好地方政府的债务风险，重点是控制地方政府举债的规模。应根据地方经济社会发展情况、地方政府的财力情况、地方的存量债务情况以及地方政府的信用评级情况等进行综合评估，以此来确定地方政府债务的最高限额，从而有效的控制住债务风险。
二是加大债务资金支出的绩效管理，提升债务资金的使用效益。建议对地方政府债务资金的使用开展绩效评价研究，绩效评价情况将作为地方政府申请债务发行额度或申请额度的主要参考指标，在地方政府债务资金绩效评价指标体系中将投资项目的建设进程、投资成本-受益、经济社会影响以及逾期债务率等重要指标纳入项目的绩效考核体系，加强地方债务资金监督管理，并向社会公众定期发布绩效评价结果。同时，应进一步提高地方债务透明度，定期对债务资金使用情况进行审计并公开相关结果。
三是努力培植新的稳定财源，同时增收节支增强财政可持续性。一方面，推动传统产业转型升级，支持化解过剩产能。近年来，钢铁、煤炭、有色等传统支柱产业增长动能加速衰退，导致地方税收大幅下滑，在此形势下必须加快支持新兴产业加快发展，尤其是支持新能源、新材料、新医藥等新兴产业发展壮大，为财政收入持续增收培植新的稳定财源。另一方面，由于各个领域对财政资金的需求都在不断加大，必须清理长期固化和非急需的财政支出项目，加强对财政支出政策的定期评估，对哪些绩效不高、资金沉淀事件较长的项目支出，应减少资金支出。同时继续压减一般性支出，严格控制“三公”经费，压缩会议费等非急需、非刚性支出，进一步缓解收支矛盾，平衡收支压力。
四是引导债务资金投入民生领域，为做大做强县域经济夯实基础。地方债务的主要举借主体为市县两级政府，而部分县级政府由于产业结构不优，经济发展水平较弱，财政实力不强，部分国家级贫困县的发展建设资金来源主要依赖于上级财政的转移支付支持。当前经济下行压力仍存在，部分县区地方财政状况不容乐观，收入增幅不断下降，但由于经济和民生支出力度加大。同时加上前些年支出过快增长留下的隐患，县区财政支出居高不下，债务风险难以下降。只要引导县域政府利用债务资金实实在在投入民生领域，如产业发展、就业、养老、公共设施建设等，解决民生领域的欠账问题，才能进一步夯实县域经济发展的基础，为下一步的发展升级盘活提供铺垫，为财源增收降低债务压力奠定基础。
五是想方设法开辟新的融资模式。新型城镇化发展战略加速推进是我国未来的发展方向，而推进新型城镇化建设的关键是解决地方政府，尤其是市县两级政府的融资问题。随着信息城镇化建设步伐的加快，地方政府债务规模将进一步增加，债务的经济增长效率也会进一步下降。地方政府必须开辟新的融资模式，探索新的融资模式来化解新型城镇化建设进程中资金投入不足的问题。首先应进一步理顺政府与市场的关系，将部分政府负担的市场风险交给市场，由市场来决定。加快推进PPP模式，分散地方政府在城镇化过程中提供公共产品的资金风险，同时探索上收部分事权，分散市、县政府在公共服务提供中的风险，从而减少为应对风险的支出压力，从而进一步弱化地方政府的举债动机与需求。加快PPP模式推广的同时，也应注重PPP模式的经济效益，重视项目的投入与产出，进一步优化资源的合理配置。
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作者简介：卢小祁（1983.12–），汉族，江西省社会科学院助理研究员，研究方向：财政理论与政策。