张居正改革：理性官僚制的一次尝试
摘要：学界关于张居正其人及其改革的研究论述已经颇多，且涵盖了政治学、历史学、社会学等诸多学科，但迄今为止，从行政学视角来研究张居正改革的成果仍十分罕见。本文即致力于从公共行政学的视角来研究张居正改革，深入探析张居正改革所具有的行政改革属性，并视其为理性官僚制的一次尝试，从而为研究张居正改革提供一个新的视角。
关键词：张居正改革；行政学；理性官僚制；尝试
遍翻诸史，古今中外都存在著这样一种特殊的人，那就是“改革者”，他们直面刀枪，无所畏惧，行走在一条光辉却又孤独的道路上，然而无论成功还是失败，他们都必定会在漫漫历史中留下浓墨重彩的一笔。作为其中一员，张居正当然也在历史上留下了辉煌而又传奇的一页，但相比绝大多数改革者而言，他又是不同的，因为他之改革是超越了其自身所处时代的。
16世纪的欧洲还处在宗教改革所造成的动荡之中，但此时的张居正却已经主导了一次“现代化”的改革，甚至可以说是“理性官僚制”的一次尝试。无论是整顿吏治以振朝纲还是开源节流以富国民，他的那些改革措施都具有十分浓厚的理性化色彩，重视规章纪律，强调统一协调，规范人才录用，建立起了一套十分高效的行政体系。具体而言，可以从整顿吏治和开源节流这两个方面来探析其改革措施当中所具有的理性化色彩。
一、行“考成法”以整顿吏治
张居正曾言：“治理之道，莫急于安民生，安民之要，惟在核吏治。”在一个具有漫长的“强政府、弱社会”传统的国家里，政府的好坏决定了整个社会治理的好坏，而政府的好坏系于制度和人事两部分，其中又以人事为其关键内核。为此，张居正针对嘉靖、隆庆两朝的官场积弊创立了“考成法”，并予以大力推行。
万历元年（1573），张居正在《请稽查章奏随事考成以修实政疏》里面对考成法进行了系统的阐述，其核心即在于通过加强监管考核来提高行政效率，并且建立了部院考察抚按——六科考察部院——内阁考察六科的行政监督考核体系。在这一体系之下，任何官员的公务活动都有记录可评、政绩可考、优劣可核，做到了人有专任、案有专责、事有时效，每一人每一事都有明确的文册备案。从理性化来看，这一考成法体系强调分工稽查，内阁、六科、部院都有各自对应的稽查对象，一方面既明确了分工，防止权责交叉和推诿扯皮，另一方面也提高了效率，六科的稽查范围缩小，只需要集中精力稽查自己距离最近也最了解的部院，避免了在稽查抚按时候因为信息不对称等原因而造成的失误和劳而无功。
在文册备案方面，“凡六部、都察院遇各章奏或题奉明旨……置立文簿存照，仍另造文册二本，一送该科注销，一送内阁稽考”的规定也具有一定的非人格化色彩，部院、六科和内阁在稽考大臣的时候都是按照行事之初所作文册，只认文册不认人，任何人想要找关系、走门路都是行不通的，限定时效的事情办不成就是办不成，没有其他道理可讲。此外，作为一名改革推行者，张居正必须握有强大的权力才能把自己的改革方案贯彻下去，否则一切改革都是空谈，但张居正也没有像其他一些改革者一样寄希望于皇帝或者其他人身上，而是致力于通过建立明确的制度来集中权力，把稽查百官的权力掌握在了自己手中，成为了事实宰相，并给予自己以强大的法理性权威，增强了改革的合法性。因此，从张居正集中权力的手段上来看，这也是具有一定的非人格化色彩的，虽然他的权力仍然是皇帝所赋予的，但在有制度做支撑的情况下，即便是皇帝也不敢轻易否定他的权力，不然对张居正的反攻倒算也不会在其去世后才进行。就这样，张居正通过考成法建立了一个层级分明的、文牍主义的、分工明确的行政管理体系。
当然，考成法并不是一项孤立的改革措施，张居正还为此做了其他许多工作，其中最重要的就是修订和补充吏治方面的相关律令，为考成法提供了强大的法律支持。虽然明朝是一个君主专制的社会，君主既可一言兴邦，也可一语败国，但法律规章仍然具有十分强大的效力，既可以约束一些权力，也可以保护一些权力，不然海瑞也不会动不动就把《大明律》拿出来说事了，嘉靖也不会忍着一肚子气而没有杀他。作为历经三朝的一名卓越政治家，张居正自然对此了然于胸，所以才会秉持着“法者天下之度量，而人主之准绳也”的信念修订了一系列的律法，其中最重要的就是《万历问刑条例》，对以考成法为核心的吏治整顿进行了严格规定，同时也提供了明确的法律规范，极大的削弱了人情世故在行政管理和官吏稽考当中的作用。
二、多方并举以开源节流
自洪武以迄万历初年，明朝国祚延续已过两百年，宗室规模越来越庞大，官僚腐败也越来越严重，特别是经过嘉靖的求仙问道和严党的荼毒之后，明朝的财政体系已经濒临崩溃，根本无法再支持这样一个庞大帝国的运转。针对这种国匮民穷的局面，张居正在借考成法整顿吏治的基础上推行了一系列的改革措施来开源节流，建立了一个具有一定程度的现代化色彩的财政管理体系。
开源方面，以清理逋赋、清丈土地和“一条鞭法”为主。首先，以考成法为基础督促地方官吏催征逋赋，特别是豪强地主拖欠、隐报的那些逋赋，并为此建立了一套奖惩规范，完成任务好的、称职的会给以相应的奖励，反之则给予相应的处罚，建立了一个奖惩明晰的督责体系，为清理逋赋的工作创造了一个比较公正、客观的制度环境，给地方官提供了可预期性。其次，张居正主导一场遍及全国范围的轰轰烈烈的清丈运动，即“丈量全国土地、清查漏税田产”，但这其实不能算作一场运动，因为这是一次有着明确的政府文件作为支撑的行政行为，所有参与清丈工作的官员和部门都必须严格依照《会计录》和《清丈条例》来展开工作，否则就是像考成法所规定的那样给予相应惩处，在这样严明纪律的约束下，即便是张居正的恩师徐阶也没能幸免，其亲族的漏税田产被一一查清。在极为强调尊师重道这一理念的当时，张居正这样铁面无私、严格照章办事的做法更是体现出了其改革措施以及他所致力于建设的那一套行政管理体系的非人格化色彩。最后，顾名思义，“一条鞭法”本身就展现出一种强烈的理l生化色彩，因为它表现出了对统一、规范、标准等理念的追求。从其内容来看，这一税制改革主要包括总括一州县之赋役、量地计丁、一概征银、官为佥募四个内容，简而言之就是统一征税的种目、方式、手段和主体，避免因为缺乏规范而造成的胡征乱收等各种不法行为，保护人民群众的利益。总而言之，从开源这一方面的改革措施来看，其核心内涵就是建立一个规范明确、协调统一的财税管理体系。
节流方面，张居正主要针对冗官、学校、驿递、军队和皇室几个方面，其中因为君主专制体制的局限性，在削减皇室开支方面主要是以劝谏的方式进行的，并没有建立相应的规范或者制度，这是大势使然。针对冗官，首先是对政府各机构部门的职能进行了科学界定，把重合的职能部门进行合并，从而裁汰了许多冗员；针对学校，主要是加强了对生员的考试考核，一方面严格准入，明确限制童生的入学资格，另一方面则严格管理，对考试不合格的生员加以淘汰，从而减轻了政府的教育负担；针对驿递，其核心就是对驿递服务的享用资格进行了严格限制，规定只有奉公差的官員能够使用驿递，其他任何人都不能享用，否则予以严惩；针对军队，节流的唯一途径就是减少战争，张居正为此做出了一系列的努力，其最要紧者即在于建立一个统一协调、守望相助的军事防御体系，增强了对北方的军事威慑。由此可见，节流方面的改革措施致力于建立一个精简高效的官僚体系，其中有文有武，有在任官也有储备官，分门别类，针对不同的部门机构和官员类别建立了相应规范，具有比较浓厚的分工色彩。
三、理性官僚制的一次尝试
在韦伯看来，理性官僚制应该是专业分工明确、上下层级分明、人才考录规范、严格照章办事、以法理权威为运行基础的这样一套体制，其核心价值就是高效、可预期、可计算、稳定性。以这样的内涵来看，张居正改革或许不能具备全部的特性，但至少已经具有了一大部分特性，而且其程度并不低，比如考成法所建立的稽查体系就具有内阁——六科——部院这样一个上下分明的层级，而且各层级之间的纵向分工也十分明确，官员考核也完全按照备案的文册进行，因此这一套体系不仅提高了稽查工作的效率，而且给追求政绩的官员提供了一个可预期的未来，整个官僚体系也必将因此而获得一种依靠制度所产生的稳定性。
但是，张居正改革所建立起的这一套官僚行政体系并非真正的理性官僚制，因为其关键内核是作为传统型权威的皇权，而非现代社会所普遍强调的法理型权威，一旦皇权与其发生矛盾，这一套体系就必然会土崩瓦解，所有的制度、规范、章程都将被强大的政治权力所摧毁，更何况此时根本就无所谓政治和行政的两分，任何的行政事务都随时可以上升到政治的层面。因此，张居正去世之后，忍耐已久的万历发动了皇权的反攻。因此，张居正改革终究只是一次超前的尝试，最终没能建立起一套真正的理性官僚制。但是，不可否认的是，这次尝试对当时的人民群众而言是有巨大意义的，即便对后来，其中的一些做法也仍然沿袭下来并产生了一定程度的影响，有的甚至至今犹有巨大价值。