行政价值在政府具体行政实践中的异化
【摘 要】异化的概念逐渐发展，其涵义也变得更加宽泛，例如某个事物在发展过程中偏离了预期的目标，这也可以称之为事物的异化。行政价值的异化是指行政活动在运行过程中潜在的以及显现的逐渐偏离价值目标的趋势和状态。多数学者认为，行政价值的异化存在于三个方面：行政价值主体的异化、客体的异化和内容的异化。本文结合两类具体行政行为对行政价值异化做一定的探讨，分析其中价值异化演变的原因、方式及过程。
【关键词】行政价值;政府;行政实践;异化
一、行政价值主体异化
按照社会契约论的观点，国家的产生是人类理性的结果，人们通过协商、谈判组建国家，公共权力来源于人们权力的让渡。因此，“为人民服务”、“权为民所系，利为民所谋”等理念也具有着天然的正当性和合法性。由于政府是直接作用于社会基体之上，为了获得更好的政策执行效果和社会回馈效应，政府也需要调整自身价值取向以迎合社会基体。我国在过去很长一段时间内的发展以“经济建设为中心”，奉行“效率优先，兼顾公平”，各级政府大力发展地方GDP，实现了经济超常规、跨越式发展，同时也忽视公共产品和服务的提供，部分公共产品和服务的提供也仅是出于对增加地方GDP总量的考量。掌握公权力的政府扮演的不仅仅是裁判员角色，还主动下场踢球扮演起运动员的角色。经济发展有其自身的规律，政府应遵循市场经济规律，减少不必要的参与、干涉。由于政府自身存在的特性，政府的直接参与势必会引起市场的不公平交易与竞争，进而阻碍经济的持续健康发展。我国在过去相当长时期，政府基本上是经济建设型政府，主要精力用在参与或干预微观经济活动而不是公共服务上，政府“越位”严重，表现出“经济人”的特性。这种发展不惜以结构性失衡为代价追求增长至上，实际是一种物本取向的、不均衡的发展。重要原因之一就是经济增长指标成为对地方领导干部的主要绩效考核指标。一方面政府官员的政绩意识不断增强，另一方面也与人事制度和考评体系不尽完善有关，一些官员争创政绩的行为与意识出现一定的偏差。“坎贝尔定律”指出，任何定量社会指标越是被用于社会决策，它就越容易遭受贪腐压力，就越容易扭曲和腐化其所试图监督的社会过程。通过中国改革开放发展历程可以看出，自上而下的干部考核制度将官员晋升同其任期内的定量绩效指标相挂钩，由此创造了极大的激励，推动地方官员专注于上级委派的发展目标，使中国实现了举世瞩目的发展速度。这样的发展模式使得地方官员缺乏一定的自主性，主要工作精力集中于完成下派任务，削弱了其根据地方实际制定相适应的发展战略的能力。虽然派系和政治关联在干部升迁中扮演重要角色，但中国改革开放以来惊人的经济增长成绩却说明，干部管理制度的确有能力遴选和提拔能够基本胜任工作的人来担任政府要职。因此，绩效在晋升中的作用备受关注，而经济绩效特别是财政收入和GDP的增长率，也被发现是干部晋升的关键绩效指标。但是，从某种程度来说，这也势必会产生一定的反向激励，诱使下级官员弄虚作假以糊弄上级。这也应一句俚语所言：政绩不够，数字来凑：官出数字，数字出官。
耶鲁—新加坡国立大学学院学者Steven Oliver 的研究显示，将官员晋升与绩效指标相挂钩的干部考核制度的确造成了反向激励，使官员倾向于在数字上造假。过去人们认为中国有意规避自下而上的监督与问责制度（如选举、媒体自由）所带来的风险，通过推行自上而下的问责制度而“做对激励”。但是，尽管上级为官员完成发展目标提供了强有力的激励，但它却未能从根本上解决自上而下问责的“道德风险”问题。显然，上级政府官员也绝非没有察觉，他们利用“克强指数”，将工业用电量、铁路货运量和新增贷款等三个指标作为衡量经济走势的依据，以挤掉GDP 增长率的“水分”。国家统计局也开发了企业“一套表”联网直报数据系统以提供统计质量，但地方政府仍然会干扰企业独立报告。针对日益突出的环保问题，国家环保总局也利用高科技手段对重要指标进行直接监测，如即将投入无人机对污染源进行监测追踪。国土资源部利用卫星遥感对耕地面积进行监测，通过图像对比找出耕地面积减少区域，然后直接找到点进行问责。所以，针对指标不实，避免官员操控考核指标，中央政府一方面应该完善考核体系，建立更加科学完善的考核制度，增加诸如政治、社会、文化、生态文明建设等相关指标，同时挤掉指标中的“水分”，另一方面也需要拓宽自下而上的公民参与和媒体监督。
二、社会冲突视阈下的行政价值客体、内容异化
公共行政价值客体是指公共行政活动和行为，其实质是公共行政权力的运行。在公共行政中，一切活动都是围绕着公共行政权力而开展的。行政权力是一种公权力，它的行使必须以公共利益为目标。相关制度缺失和自由裁量权的不规范使用也给权力滥用留下空间。著名专家罗伯特·克利特加德（Robert Klitgaard）也在其腐败公式指出：腐败条件=垄断权+自由裁量权—责任制。经济发展过程中的社会冲突往往在出现之后才会引起政府对相关制度的重视。制度缺失体现在两方面：“一是公民有序政治参与制度建设滞后，二是公民的利益表达制度缺失”。建设滞后主要表现在：现有的政治制度，人大、政协、群众自治和信访等制度都规定了公民的参与权利、方式和手段，但是现实中由于缺乏配套的措施、基层工作者的工作态度和方法欠妥、环节繁琐、耗时甚长，使得这些政治参与制度的成本过高，这些制度最终在民众的权衡中遭放弃。越来越明确的社会分工带来了阶层的转变、利益分化及利益群体的重新组合，公民的利益诉求得不到满足。同时，相关救济制度存在弊端，典型的有行政诉讼在具体执行中面临立案难、诉讼难、执行难等多重困境，民众权益被侵犯后，难以通过有效的救济制度获得补偿。为了实现利益诉求意愿，公民必然会在有序政治参与制度和行政救济制度之外寻求新的途径，从而出现非制度化政治参与途径，从而激化公民与政府的矛盾，加剧社会冲突，影响了社会稳定。
经济建设型政府在应对社会冲突的过程中为防止事态扩大，实现社会稳定，往往先大规模的动用警力，形成一定的“武力威胁”，使得事态发展趋于更加严峻的境地，更严重的冲突一触即发。待事态得到一定控制之后，政府再与民众进行讨价还价，冲突行为后的讨价还价是基层政府维稳的主要形式。用金钱或其它利益好处来平息社会冲突，这已成为经济建设型政府所采用的惯用手段。这一手段被广泛用于有利益诉求的社会冲突事件的解决，而且用于处理政治诉求、文化诉求等方面的社会冲突。说到底这种手段就是政府将冲突化为“钱”的问题，最终用“钱”来解决。
在政府与民众讨价还价过程中，政府以物质利益来平息冲突，换取民众的服从，防止更严重的政治危机，实现社会稳定。民众则通过社会冲突事件来使自身权益得到重视，增加获得自身利益的筹码。政府与民众在这一过程中形成了一种非零和博弈关系。
很明显，这种“花钱买平安”方式存在很多弊端。一方面，地方政府得有丰厚的财政基础，否则任何冲突的化解将无从谈起。另一方面，这种方式也损害了政府权威，政府的角色成了与民众讨价还价的相对人，用权威换取暂时的民众权利的让渡。其实，社会冲突的根源、社会矛盾没有得到根本解决，在下一次遇到更大的社会冲突和危机时，这种方式也将陷入失灵。
再者，政府的相关社会冲突应急制度不完善。现代社会是一个充满风险的社会，风险无处不在。面对社会突发事件，政府要有绝对的能力去应对，防止事态的蔓延升级，并迅速采取措施给以解决，这也是现代政府应有的高效、精干的特征体现。
显然，现今政府这方面的能力还比较薄弱，主要原因在于应急制度的不完善。社会冲突发生之后，政府往往疲于应对，解决之道主要靠个别领导的临场决策。领导的能力突出，则事态能够得到控制。如果领导理念落后、经验欠缺、法治观念淡薄，上述特点有一项或多项恰好被该领导所具备，那么社会冲突可能就没那么容易解决，相反冲突会向更严重的态势发展。应急制度的欠缺还使得政府部门之间缺乏互动协作，关系不清，责任不明，更谈不上动员社会组织力量参与冲突的解决。此时，应对社会冲突，政府运作显得低效而力不从心。再者，政府行为失当中还存在着怠慢行为。最近几年，由于中央政策及新闻媒体监督作用的发挥，政府部门工作作风有了转变，从“门难进，脸难看，事难办”转变为“门好进，脸好看，事不办”。地方政府根据收益程度的大小来决定执行上级政策的进度和力度，出现拖拉怠慢现象。政府的怠慢行为表现得比以前“高级”之处在于怠慢行为更加隐晦，民众来办事政府欢迎，态度积极，但拖到最后事情就是不办，其怠慢实质没有根本性改变，这不仅降低了行政效率，浪费了大量的行政资源，也动摇了民众对政府的信心和期望。
三、结语
行政价值异化是一个十分值得关注的现实问题。政府的具体行政行为在很大程度上受到行政价值的影响。最近几年，中国政府一直强调实行以人为本、坚持全面、协调可持续的发展观，这也是出于对行政价值异化的潜在威胁与危害的清醒认识和理性思考之上的。其各方面的发展理念也是围绕着人而展开，政府也完全有能力克服行政价值异化的障碍，促进社会主义政治、经济、文化、社会、生态文明“五位一体”的协调发展。
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