重新审视韦伯的官僚制理论
摘 要：韦伯对官僚制的研究乃是基于其对现代社会与政治的全面反思。官僚制是指一种无所不在的现代科层现象，它以自身的“理性”特征区别于其他的支配类型，影响着人们的日常生活以及精神状态。同时，韦伯将正当支配类型分为三种并非武断，而是有其理论关切的。通过对官僚制支配与超凡魅力型支配进行对比考察，韦伯从“日常/非日常”的视角揭示了它们所处理的事务在性质上的差异，由此说明了官僚制特有的局限性以及卡里斯玛型权威的必要性。此外，韦伯式的官僚制研究并不是为了生产专业知识，而是为了获得见识，并且帮助人们更好地对事物作出价值判断。
关 键 词：官僚制；超凡魅力型；法制型；理性；价值
中图分类号：D630-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）08-0011-06
收稿日期：2013-03-15
作者简介：任崇彬（1984—），男，天津人，复旦大学国家关系与公共事务学院博士研究生，研究方向为政治哲学。
韦伯的官僚制理论一直被认为是关于组织研究的一种里程碑式的作品，同时也被奉为公共行政学的经典之作，任何谈论官僚制的学者几乎都要提到韦伯的名字和他对官僚制理论的开创性贡献。[1]（p3）本文试图从政治学的视角重新审视韦伯的官僚制理论，即把韦伯的官僚制研究放在他对现代社会与政治进行全面反思的大背景下来重新考察。
一、官僚制的内涵及其存在基础
韦伯考察官僚制的基本视野是对正当支配类型的划分。①正当的支配之所以被认为正当是有其内在理论依据的，按照这些理论依据的不同可以将支配划分为不同的纯粹的类型。韦伯认为内在的理论依据有三种，分别是传统、超凡魅力（卡里斯玛）与法制，与此相对应，正当支配的类型就有三类，分别是传统的、超凡魅力的（卡里斯玛的）与法制的。[2]（p56）虽然事实上很难在现实中找到这些纯粹类型，但这种理论上的划分却能为我们分析现实中的情况提供参照和标准，而现实中的类型就可以看成是这些纯粹类型的复杂的变形、转换和复合形式。我们发现，韦伯是期望将各种支配类型置于一种相互对比、相互参照的视野下来进行考察，实际上，他在具体论述某一种支配类型的时候也都是处处与其他类型相对照着进行的。例如：在韦伯看来，法制型支配是以理性为基础的，作为法制型支配典型的现代官僚制尤其如此。而作为法制性支配基础的理性是一种极具革命性的力量，它能够从外部发挥作用，改变生活环境，解决其中的问题，从而改变人们对于生活环境以及其中存在的问题的态度，使个人更加理智。韦伯注意到，理性的官僚制是西方现代社会的一项独特发明，它对社会结构以及人的特性产生了重大的影响，官僚制以其“理性”特征区别于其它两种支配类型。韦伯还认为，超凡魅力也是一种巨大的革命性力量，它可能在主观上或从内部改变人的心理取向，其可能的结果是，由于对“尘世”的所有问题所秉持的看法有了全新取向，所以导致人在基本态度和行为方向上发生了根本改变。[3]（p365）这种革命性以其“非日常”的特性不同于其它两种支配类型，而后两者满足的正是人群的“日常”需求。显而易见，我们考察官僚制时不能忘记其它类型的支配结构，而是要把它放在一种相互对照的视野中来进行考察。
对于韦伯的官僚制概念，人们往往有所误解，认为它只是指行政机关的科层制，而实际上韦伯对官僚制一词的使用是相当宽泛的，他本人明确地将营利企业也作为一种官僚制来谈论。在现代很多大型私人企业中，职员的增长比工人快得多，很多类型的私人企业几乎没有工人而全是职员，而这些职员是以官僚制的形式组织起来的。一些特大型的资本主义企业本身往往就是一般的官僚制组织望尘莫及的楷模。韦伯还进一步地发现，在所有的领域当中，包括国家、军队、政党、学校、企业、利益集团、协会、基金会等等，这些现代团体的发展几乎都是伴随着官僚制的行政管理而同步发展。[4]（p318）究其原因，乃是由于所有的持续性工作只能由官员们在办公室里完成，不论这些“官员”被称为“官僚”（在政府机关中）还是“职员”（在私人企业中），也不论这个“办公室”被称作“机关”（在政府部门中）还是“写字间”（在私人企业中）抑或是“办事处”，这些都是无关紧要的。可见，韦伯用官僚制所指陈的是一种无处不在的科层现象，此种科层现象直到现代才在西方发展起来。在现代社会，只要有行政管理的需要，就会有官僚制。可以说，韦伯对官僚制概念的使用大大地拓宽了我们的视野。
然而，我们切不可将任何层级性组织都视为官僚制，从本质上讲，官僚制是一种现代的现象，它只是在现代资本主义社会才得到了充分的发展。官僚制作为一种现代现象首先表现在现代资本主义企业当中。现代资本主义企业与以往的盈利组织即古老的资本主义企业有着很大的不同：它在内部是建立在可预计的基础之上的，它在理性技术的基础上有着严格理性的劳动组织，有着内部的细致分工和精确的管理。这种建立在可预计的基础之上的现代企业为了自身的生存，需要一种至少在原则上同样也是可预计的司法和行政。[5]（p1653）在司法方面，就是由至少形式合理的、建立在某种规则之上的司法代替那种根据法官个人之公平感判案的司法（韦伯称其为“卡迪司法”）。在行政方面，就是朝着有合理的固定规章的行政机构演化。现代资本主义的发展呼唤着司法和行政也要按照可预计的原则组织起来，随后我们就观察到了国家制度在各个方面的形式上的合理化过程。
韦伯认识到，在货币经济不断发展的条件下，不论是企业、军队、大学研究所和实验室以及政府机关都有着相同的经济基础：劳动者与实物的经营相互分离。[6]（p1562）这表现在：企业中的生产资料、军队里的作战物资、行政机构里的管理物资、大学研究所和实验室的科研物资，所有这些部门的货币资金都与劳动者（不论是体力劳动者还是脑力劳动者）“分开”，结果是工人、职员、科研助理、国家官员和士兵（形形色色的劳动者们）处于一种依附的地位，他们都需要用自己的劳动来换取货币工资，这些劳动者本人没有任何相对的自主性。另外，随着行政管理任务在量上的扩大和质上的提升，那些大规模的、持续稳定的日常行政管理需要一套组织严密并且运转良好的班子；而技术上最合理的方式就是这套班子按照纯粹业务的原则，根据各种具体工作进行分工，而且最好把各个岗位上的工作者培养成熟练的、遵守纪律的专家。换言之，就是把它打造成一架有效运转的机器，让各个岗位上的工作者作为零件发挥最好的作用，除此之外别无他法。任何一个零件运转不灵或者不守规矩都会导致整架机器失灵甚至崩溃。只有小规模的运作才能避开官僚制，而小规模运作的前提是：要处理的事务较少且较简单，或者是并不需要持续稳定的工作投入。所以，官僚制似乎是现代社会一种不可摆脱的制度。
二、官僚制的特点及其后果
韦伯发现，普遍的官僚化是大势所趋，它正在四处蔓延。在第一次世界大战之后，各种专科学校、专业考试、专业文凭铺天盖地，人们竭尽全力把自己变成一枚合格的螺丝钉，然后寻找能够使用它的机器以换取收入。同时韦伯敏锐地指出，即使是“未来的社会主义”也逃不出官僚化的命运，尽管它们表面上争取的可能是完全相反的东西。而这种命运就隐藏在“组织”、“合作社经济”这些口号和习惯用语的背后。[7]（p1568）一厢情愿地认为铲除了私人资本主义就能打碎现代职业分工的牢固结构完全是一个不切实际的梦想。韦伯提醒我们，国有化的或公有经济的企业将会变成官僚制的，这将是非常可怕的前景。一个生活在国有经济部门的职工会比一个生活在私人资本主义企业里的职工更少自由，因为任何反抗国家官僚制的权力斗争都是毫无前途的，而在私人资本主义企业里就并非毫无可能，并且从原则上讲没有任何一个反对国家官僚制的上级机关可以申诉，而对于私人企业而言却是可以做到的。[8]（p1569）韦伯的这些论述无疑是非常深刻的。
官僚制不仅具有普遍发展的趋势，而且它还有一个让人束手无策的特点：无可摆脱性。任何团体组织都有行政管理的需求，不管这个团体是企业、国家、政党还是军队。而行政管理又需要由专业化的、守纪律的人员来完成，而且团体规模越是扩大，其任务越是复杂，这种需要也就越急切。另外，各种团体组织不断面临着竞争的外部环境的制约，例如：不同国家、企业、政党之间的竞争激励着国家、企业、政党朝着更加专业化的官僚制迈进。韦伯担心，最后等着人们的并不是自由民主的美好前景，而是难以冲破的漆黑“铁笼”。与此同时，在官僚体制内工作的人——他们有着固定的权限，由上级机关任命，处于某一职务等级之上，从事着某种职务性的工作，需要遵循一定的规则和纪律，能够定期拿到货币报酬，按照某种评价体系获得晋升——成了一些没有灵魂的螺丝钉。
但很多人对自己身处“铁笼”的事实不但毫不察觉，而且还在期望把它建造得更加结实。对官僚制的完善会使人们更加依附于专家的技术统治，再加上每个人都被束缚在企业里、束缚在阶级里、束缚在职业上，到那时“铁笼”将会变得更加牢不可破。面对官僚化，韦伯更关心的是它对于政治生活的后果。在这种官僚制压倒一切的情况下，政治沦为技术统治，个人没有自由可言，民主成为不可能，并且更加关键的问题在于，官僚制在某些方面有着致命的内在局限。
但并不是说我们在面临官僚制的时候毫无解决问题的办法。韦伯观察到，虽然在任何官僚制的顶端仍然是一位官员（韦伯对官员一词的使用取其广义，例如军队统帅是官员，政府部长形式上也是官员，大企业的总经理也是股份公司雇佣的官员），但这位官员负责任的方式或者说他的荣誉的来源与其他的官员有所不同。[9]（p1572）其他官员的负责任的方式表现在，对于上司的命令就像出自他本人的信念那样忠实地予以执行。即使认为上司的命令不正确，但当他提出申诉之后而上司仍然坚持原来的命令时，他仍然能够坚定不移地执行，这就是普通官员负责任的方式，也是他的荣誉所在。假若一位政治领导人这么做的话，那他只能受到人们的蔑视。政治家的荣誉在于为自己的事业而战，并勇于对自己的所作所为承担责任。从另一个角度讲，普通官员应该超脱权力斗争之外，而政治家与企业家只有为自己的事业而战并勇于承担责任才是正道，这种负责任的方式恰恰是超凡魅力领袖的特点。更进一步韦伯还发现，在作为法制型支配典型的官僚制的顶端不可避免地具有一种或多或少的不纯粹是官僚制的因素，或者是超凡魅力的因素或者是其他的因素。其实韦伯在论述法制型支配时早就发现，法制型支配的“领导者”从形式上看属于非法制的其他类型，例如民选总统就属于超凡魅力型。[10]（p312-16）。
三、官僚制的局限与超凡魅力权威的必要性
超凡魅力权威来自于极端的个人献身精神，来自于个人对救赎、对英雄业绩的信念，或其他的一些个人领袖的素质。这种支配类型作为非凡的统治，既与理性的尤其是官僚制的统治相对立，也与传统的尤其是家长制的、世袭的或等级的统治相对立，而后两者的统治都是具体的、平凡的形式。[11]（p358）
韦伯在著名的演讲《以政治为业》中说，他最为感兴趣的就是超凡魅力型支配，因为“天职”这一概念的最高表现正是根植于这种支配类型之中的。[12]（p57）实际上，韦伯是认为只有超凡魅力型才能体现真正的政治，只有献身事业的领袖才是在最高的意义上从事政治，而相比之下官僚制的统治实际上只是一种技术合理性的统治而绝非政治的表现。从韦伯在晚期发表的《以政治为业》看，他强调的恰恰是在现代社会官僚制占统治地位的条件下，如何为政治保留一席之地。韦伯无非是期望以超凡魅力型对抗法制型的支配，以献身事业的领袖对抗官僚统治，以政治行动对抗技术合理性的统治。在韦伯看来，官僚制组织所代表的活的机器与无生命的机器一起，正在建造未来的农奴制之壳，被束缚在其中的人们如果认为他们据以管理自身事务的终极性价值就是良好的行政的话，那么他们就会像古埃及的奴隶一样乖乖地表示顺从。对此，韦伯认为，面对社会全面的官僚化趋势，个人自由的一切残余可能会消亡殆尽，当国家官僚系统的权力日益膨胀的时候，能对其进行有效控制与约束的民主力量也无从生成。
现代社会由于其独特的理性化过程，使世界遭到除魅，再没有什么神秘莫测、无法计算的力量在起作用，人们试图通过计算掌握一切，由此它的命运便是，伴随着手段高度理性化的是目的的高度非理性化，那些终极的、最高贵的目的和价值已经从公共生活中销声匿迹了。而超凡魅力恰恰就是建立在对于某种价值的确信之上，只有从它上面才能发现个人在价值上自我决定的可能性，而这是那些没有灵魂的专家所不可企及的。我们只有把韦伯对官僚制的论述放在法制型与超凡魅力型的对比视野中才能更深刻地理解其用意。在现代社会，真正的政治只能由少数人担当，只有他们才能构成技术统治的抗衡力量，只有他们才能显示出个人之自由，也只有他们才能抵抗丧失价值担当而成为无灵魂之专家的危险。总之，韦伯从超凡魅力型的支配中看到了冲破现代社会技术合理性统治（或称形式合理性统治）的可能性，看到了在“铁笼”之中如何拯救个人自由的道路，看到了祛魅的世界中重新使价值呈现的可能性。[13]（p221-222）
韦伯对超凡魅力型统治的强调并不表明他认为官僚制可有可无，与此相反，他注意到了官僚制在日常生活中的重要性。他很清楚，在日常生活当中，支配首先就是行政管理。合理合法性的行政管理班子是形式多样、多才多艺的，其中，典型的就是官僚制的行政管理班子，我们的整个日常生活都被纳入了行政管理的框架之内。任何一个团体或组织若想维持其存在，必有大量的日常事务需要处理，如果没有一个稳定性的机构来应对这些持续不断的工作，任何团体组织都只能瓦解，任何规模较大、较复杂的团体都是如此，企业、军队、学校、国家等等概莫能外。官僚制机构作为稳定性的机构与日常性实体，与父权家长制一样都是用于满足日常需要的。父权家长制的权力扎根于对经常出现的、日常需求的满足里面，其发祥地就在于需要日常物资满足的经济部门中，而其最原始的形态就是父权族长领导日常生活、分配物资的活动。在韦伯看来，官僚制无非是父权家长制转向合理后的一种形式。[14]（p1261）虽然父权家长制以个人权威为基础，而官僚制以理性的规则为基础，但在作为持久机构用来满足可计算的持久需求方面是完全相同的。在这一点上，不论是官僚制还是父权家长制都与超凡魅力型支配相对立，因为后者恰恰是一种“非经济”、“非日常”的权力典型，它拒绝卷入平凡的生活。
在非日常、超出日常的特别是危难之际，必须以超凡魅力为基础。在韦伯看来，在非日常情况下，情绪的或价值合乎理性的动机是决定性的，但对于支配而言单有这些动机是不够的，还需唤起对统治合法性的信仰，该信仰由超凡魅力型领袖提供。超凡魅力型统治者生活在这个世界上，却不靠这个世界为生，魅力的体现者为了履行使命须身居这个世界的纽带之外、身居“日常”职业之外，身居“日常”的家庭责任之外。[15]（p1263）
由此韦伯又发现了官僚制支配与超凡魅力型支配之间对立的另一个视角，那就是日常状态与非常状态的对立。韦伯的这一考量其实大有深意。他很早就提醒人们，我们现在所生存于其中的这个世界仍然是一个民族国家林立的世界，各个民族为了自身生存无休止地进行着争夺生存和发展空间的战争，这种战争或者是有硝烟的，或者是没有硝烟的。国与国之间完全处于相互敌对的自然状态，在它们之上没有任何可诉诸的超国家的法律与权威，因为在国家之上根本不存在权威。从国际政治的视角看，国与国之间总是处于一种“非常状态”之下。国家间的权力斗争是各民族生存的基本处境，一国的政治领导阶层如果不能为本民族攫取权力政治利益，为本民族的未来发展开拓政治空间而只注意眼前的经济利益，那么该民族就会在生存竞争中失败甚或被淘汰出局。
事实上韦伯对于当时德国的政治状况很是担忧，处在政治家位置上的那些人常常是一些满腹官僚心态的官员，使德国的政治利益大受损害，这些人完全没有一个政治家所需要的见识和责任意识。韦伯特别举了当时德国在对外政策这一重要领域中的实例，以揭示“官员统治”的弊端和内在限度。正当德国处在战争与和平的关键时刻，那些处在领袖地位上的官员们放任宫廷官员将君主的私人声明公之于众，使得德国在国际政治中处于被动和失利的局面。在韦伯看来，那些占据着领袖地位的人本应当能够估量公开君主声明所造成的潜在后果，可现实恰恰相反，处在领导地位上的是具有在政治方面极为有害的官员义务感和从属感的人，而非保有政治领袖责任感的人。两者之间的鸿沟清晰可见，官员在履行服从的义务时必须牺牲自己的信念，而处在领袖地位上的政治家则必须公开拒绝为那些不合他信念的政治行动负责任，他有义务为了自己的信念而牺牲官职。[16]（p166）
毫无疑问，官僚制发挥作用的基础是国内的和平状态、日常状态，而国家间斗争的非常状态则不是官僚制所能应对的，而这恰恰是以政治为业的政治家卡里斯马型领袖的任务。韦伯发现，在古代社会，传统型和卡里斯马型支配各居天下之半，古人对于投身权力斗争的卡里斯玛领袖是非常熟悉的。在由古代向现代的转变过程中，官僚制作为一种革命性力量摧毁了传统型支配，然而不幸的是，官僚制在摧毁传统型权威的同时，也没有为卡里斯马型权威发挥作用留下余地。韦伯把官僚制置于现代民族国家的视野之下，重新发现了卡里斯马型权威的必要性。韦伯向那些对官僚制佩服得五体投地并以为官僚制就是一切的人提出了质疑，虽然“未来属于官僚化”，但是把注意力完全投注在官僚制上——无论是赞叹官僚制还是批评官僚制或是改进官僚制——而无视其他重要问题则对于一个民族来说都是非常危险的。对于一般的官僚制中的官员（在韦伯那里该词取其广义）而言，一般的尽职尽责（这里是指职业操守）是他们所能做出的最好的表现了，而这也注定了他们只能是一些贫乏的政治家。真正的政治家却与此不同，他要从心底意识到对于自己行为后果的责任，把按照责任伦理行动当成自己的信念和天职，同时抗拒“总体化”（变成官僚制的一个部件） 和“工具化”（像普通官员那样行事）的双重诱惑，而不至于在“妄自尊大的情绪”和“机械的麻木僵化”之间摇摆不定。
四、韦伯官僚制研究的启示
如果我们单单将韦伯对官僚制的集中论述部分拿出来阅读的话，可以说，他对作为一种参照标准的纯粹官僚制的描述是客观的，它可以增长我们的知识，增进我们对官僚制的了解。但如果这就是韦伯从事学术研究的本来目的，那么他就和自己所说的“专家没有灵魂”相差无几了，如此这般的学者就成了一架机器，从上面“倒进”研究材料，下面就会生产出“专业知识”来。
韦伯虽然主张社会科学研究的价值无涉，但韦伯之言“价值无涉”的意思并不是说科学研究本身是没有价值关切的。我们研究某一问题、某一事物恰恰是因为我们认为那些被研究的东西是值得我们研究的、是有意义的，也就是说，我们的研究活动恰恰是来源于我们自身之价值关切的。在韦伯看来，任何研究都是有其背后的价值趣味的。与此同时，韦伯还提出了“价值分析”的概念。韦伯认为，价值分析是历史探究非常重要的组成部分，它可以帮助我们揭示研究对象中值得我们进行评价的成分，之后我们才能通过因果解释的方法对之进行阐释。可以说，我们的研究之所以没有沉入茫茫大海之中，正是因为“价值分析”为因果追述的进程提供了决定性的观点，并且创立了因果追述借以逐渐展开的连接点。[17]（p97）
韦伯在《以学术为业》中说，学术工作就是要做到知识上的诚实，教师不要把自己的任何态度强加给学生，讲事实而非灌输价值。这里的事实并不像通常所认为的那样是与价值无关的东西。在韦伯看来，对文化的内在结构、文化意义、行动意义、价值关联的研究都是属于事实的范畴。而他在这里所说的价值更多地是指一个人所应采取的价值态度，也就是说“人该如何生活”的问题。韦伯之所以强调教师要在表明自身立场观点上保持节制，乃是由于他认为科学并不能给出“你该如何生活”的答案。科学所能做的就是把各种事实、结构、关系等等摆在你面前，让你保持清醒，帮助受教育者根据其个人的最高理想去确定自己立场的出发点，或者协助学生对自己行为的终极意义作出说明。[18]（p37-44）
因此，事实与价值二分的意思乃是说，确定事实的时候不要灌输价值，灌输是毫无意义的，也是对人毫无帮助的事情。学者能做的只是让学生保持清醒，从而协助学生选择自己的生活道路，选择献身何种终极价值，这是学者或教师所能做的最有意义的事。而那种到处宣扬自己观点的教师是不应该从事学术工作的，他应该走上街头去做一个煽动蛊惑家。[19]（p36-38）因为他们不但不能帮助学生获得价值自由，反而会使学生成为自身价值立场的奴隶。换言之，韦伯的意思并不是说我们自己要放弃价值判断，而是认为区分事实与价值是为了人们能更好地从个人的立场来做出价值判断，即便这只是对个人的生活有益处。
韦伯的研究给我们的启发是，学术工作并不是积累知识，而是使人开拓视野从而让人保持清醒的头脑。很明显，韦伯的官僚制研究与现代学者的研究有着巨大的不同。现代学者研究官僚制往往是从效率、绩效的角度着眼，可以说，这样的研究仍然是从技术的视角出发，他们更多地是从官僚制如何更有效地、更合理地满足社会需要的角度出发而作出的。因为不论是激励员工的积极性、培养团队精神，还是将权力下放基层，抑或是使组织扁平化以增加灵活性，都是促使行政管理活动在“技术上”获得改进。即使对官僚制所指何物的理解上，很多学者也是未经仔细考察就想当然地用自己的理解去代替韦伯的理解，根本没有把握到韦伯的着眼点与关切所在，或者简单地批评韦伯的官僚制不合他们彼时彼地的现实，或者以为自己能够或已经找到了摆脱官僚制的灵方。因此，笔者认为，在学科专业化分工日益细化的今天，重新审视韦伯的官僚制理论或许会对我们有所启示。
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（责任编辑：高 静）