官僚制保守性问题分析
摘 要:随着时代的发展,官僚制所暴露出的诸多问题已不容忽视,各国政府纷纷推行改革政策,力图挽回官僚制弊端所带来的负面影响。从诸多方面来说,想要彻底摒弃官僚制度,还为时尚早。官僚制不仅理论构架完整,而且在实践中得到了良好的证明,对其应持宽容的态度,尝试改革与融合,而不是粗暴舍弃。
关键词:官僚制 保守性 改革
马克思·韦伯的官僚制理论以其巨大的适应性与可操作性,为各国政府所接受,官僚制组织形式也在世界各个角落遍地开花,不仅跨越了地域,更跨越了意识形态。极少有一种学说能在理论和实践上同时创造这么巨大的成就。然而随着时代的发展,官僚制所暴露出的诸多问题却也不能被忽视,各国政府纷纷推行改革政策,力图挽回官僚制弊端所带来的负面影响;相关学者也各抒己见,畅谈对于官僚制的看法,其中不乏一些激进的言论,以官僚制的保守性为由,要求彻底摒弃这一制度。官僚制真的就到了无可挽回的地步了吗?
一、官僚制的自身特点决定其具有保守性
1958年,一本揭露和嘲弄英国政治制度弊病的小册子《帕金森定律》,在读者中引起巨大反响,原书的出版者说:“这本书让全世界人捧腹——并且深思。”帕金森定律也成了官僚制的代名词,它所揭露的官僚制机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下等问题引起了学界的广泛关注,至今对其关注热度不减。
《帕金森定律》中所总结出的冗员增加原理、中间派决定原理、鸡毛蒜皮定律、鸡尾酒会公式,可以说以另一种角度给我们解读了官僚制的各种弊病,也让我们看到了其深层原因。以帕金森定律的核心“冗员增原理”为例:“一个不称职的官员,可能有三条出路。第一是申请退职,把位子让给能干的人;第二是雇佣一个能力较高的下属;第三是提拔两个能力比自己低的下属。从自身利益考虑,看来只有第三条路最适宜。两个助手既无能,也就上行下效,再为自己找两个无能的助手。”于是一个臃肿的机构就这样产生了,虽然人员庞大,但真正能办事的人却少之又少,如此便形成了一个恶性循环。
从这条定律中我们可以看出,任由官僚制自己发展下去,这种情况便不可避免,因为官僚制的很重要的特点即是“层级节制的权力体系”和“合理的分工”,虽然这两点要求初衷是好的,并且还强调要有“合理合法的人事行政制度”,但在实际操作中,前面两条要求为官员增加自己下属提供了一个合理合法的借口,而人事制度的制约则因为绝大多数官员都在寻求为自己增加权力而失去监督的效力,而形成一种默认的潜规则。最初所提出的官僚制要求只能成为一种理想化的状态,而现实中,行政组织中庸才积累,既无法进行深度改革,也难以提高办事效率,提出正确合理的施政方针,他们所能做的,只剩下在形式上做点文章,因此“文山会海”不可避免,管理也演变成了目的本身,其保守性便由此显现。
与此相似,官僚制的其他的特点,比如“依照规程办事的运作机制”,“适应工作需要的专业培训机制”,“形式正规的决策文书”等等,在实际操作中,也都一定程度上地为组织中的官员所变向利用,超过了其本身限度,成为权力的附庸和体现权威的工具,各种劣势叠加并相互交错,使得官僚制整体看来像一位耄耋之年的老人,行动迟缓,目光无神,反应呆滞,脑袋里装的全是顽固保守思想,全身细胞没有一点活力。
因此,勿庸置疑,官僚制存在着保守性,并且是由于其本身制度的不完善所造成的,这种保守性的严重程度也已经到了非治不可的地步了。
二、官僚制保守性的危害与舍弃比较分析
人总有趋利避害的本能,这种本能引导着人们在社会生活中总把握着一条原则:两利相权取其重,两害相权取其轻。以这条原则来分析是否应摒弃官僚制度,我们应首先回答这样两个问题:1、官僚制的保守性危害与其对待人类社会所带来的益处来说,孰轻孰重?2、摒弃官僚制度后我们以何种制度来取待官僚制度,我们是否能够保证新的制度一定能够比官僚制好?实际上回答了这两个问题,也就抓住了问题的实质和中心。
首先,第一个问题。从资本主义革命开始,成长起了一系列大型工业化企业,政府的结构形式也发生了翻天覆地的变化,这时需要有一个崭新的理论能够为以效率、结构、稳定为特点的资本主义制度服务。韦伯的官僚制理论应运而生,适应了当时的社会需要,为资本主义的迅速发展奠定了坚实的制度基础,做出了巨大贡献。而在今天,我们可以发现,资本主义的本质并未改变,资本主义的生产方式也只是更为先进而已。可以说,整个社会的运行仍然是以传统的官僚制为基础的。官僚制的诸多缺陷正如少年维特的烦恼一样,是每个人的生长所必须经历的一个过程。因此,官僚制的保守性危害与其对人类所带来的益处孰轻孰重便不言自明。
第二个问题。抛开其他的优点,官僚制之所以能够这样迅速地被整个社会所接受与实践,还有一个重要的原因是它的巨大的可操作性与实用性。目前,理论界提出的观点百花齐放,百家争鸣,诸如“行政生态学理论”、“新公共行政理论”等等,这些理论很诱人也很能吸引人眼球,可这些理论要么宣扬一种理念,要么描述一个遥不可及的乌托邦,都是空中楼阁可望而不可及,真正将其转化到实践中,尚需时日,没有人可以准确回答哪种理论可以真正取待官僚制度,也就更不用说新的制度就一定能够比官僚制度好了。
因此,从这两方面来说,想要彻底摒弃官僚制度,还为时尚早。
三、理论的发展需要渐近融合而非刚性取舍
任何一种理论的发展都是在前人理论的基础上做出更进一步的探索,即使一个全新理论,也不可能像从石缝中冒出来一样。现实的复杂性也让也使得理论演进时,更倾向于以林德布洛姆的“渐近决策模型”为主,而很少有直接另起炉灶,完全从头开始,因而,对待一种现有理论,我们也不可能盲目地完全否定,彻底摒弃它。
而且理论的发展,似乎有一种让我们难以察觉的折中现象,这一点在经济学理论的发展中表现的尤为明显。以斯密的《国富论》、马歇尔的《经济学原理》和萨缪尔森的《经济学》为分水岭,在各个阶段都是许多理论进行争鸣,互不相让,而最终由一些经济学家将各种偏激的理论进行折中,形成一次经济学上的大综合,而这种综合中,充分考虑到各种经济学观点,以使其得到最大的说服力和更多的人所认同。从这里我们可以看出,任何一种理论都有其价值可言,不能轻易就完全抹杀某一理论。目前,行政学界也是一个百家争鸣,各抒己见的局面,它会不会也像经济学一样沿着争鸣——综合——争鸣的道路走下去我们不得而知,至少我们可以得到启发,每种理都有其存在意义,绝不可盲目舍弃。
对于官僚制理论更应如此,官僚制理论不仅理论构架完整,而且在实践中得到了良好的证明,对其应持宽容的态度,尝试改革与融合,而不是粗暴舍弃。
四、对官僚制尝试改革
无论如何,官僚制存在问题是不争的事实,必须正视这些问题,才能使其得到很好的发展,保持其魅力。对其改革,已成为各界的共识。目前,各国都在不同程度上力图对其作出调整,主要集中在提高官员绩效和创新能力上。制度好坏要靠人来体现,而人又是制约官僚制发展核心障碍,解决制度上的问题其实就是通过制度来解决人的问题,人和制度似乎成为了一组矛盾,因此,真正想要达到改革的预期效果,并非一件易事,这需要许多学者和政府共同努力实践。
(一)重视绩效改革
官僚制的弊端在于机构中的人,效率低下、人浮于事、机构臃肿都是由人造成的,寻找高素质的机构人员是一个重点,各国目前都推行了绩效制度来考评官员的能力水平,可实施内容与效果参差不齐,其中遇到的一个很大的问题就是,如何将考评标准与实际工作结合起来并使之细化具体,因此,效果至今并不明显,甚至徒有其表。尽管如此,理论上这仍是一个科学的方法,因此这条路必须坚定地走下去。
(二)解决官员增加问题
当官员个人素质得到一定保证之后,另一个问题不得不大力解决,那就是帕金森定律的核心——官员增加理论。这个问题不仅官僚制会出现,其他制度也难以避免,这个问题可以通过考核和工资加以控制。首先,切实落实现行的公务员考核制度,如果考核标准和结果真的得到严格执行的话,将会大大降低组织中庸才的比例。其次,对于某一单位的可以进行工资预算制度,在一段时间内,根据现有人数和比例确定其工资总额。如果此单位想要增加人员,势必影响上司及其他人的工资水平,以此来限制人员的膨胀。
(三)充分放权,摆脱束缚
官僚制效率低下的另一个原因是层层制度和程序的压迫,束缚了官员的创新激情和动力。如审批某一方案,可能要经几级机构,数个单位,各种文案报告,很长的一段时间。无形中扼杀了官员主观能动性,对于现实中紧急问题的处理也很不利。因此应在明确责任的情况下,给予人员充分的自由权利,让其主观能动性和创造性得到最好的发挥。◆
参考文献:
(1)帕金森:《帕金森定律》,三联书店
(2)丁煌:《西方行政学理论概要》,中国人民大学出版社