政府购买公共服务价值导向的偏离与回归
摘 要：政府购买公共服务能够节约财政资金、提高公共服务供给的专业化效能，因而成为当前世界各国公共服务改革的重要模式，但结合国内外实践来看，政府购买公共服务中也存在着工具理性突出、效率追求偏执、公共利益缺失等价值导向偏离难题。基于对公共价值管理范式的分析，公共价值识别、合法性支持和运行环境保障等可以支撑起政府购买公共服务价值创造与传递的分析框架。综合规范研究与实证分析，政府购买公共服务的公共价值生成与创造应从公民集体偏好塑造、协商合作机制创建、竞争环境营造和绩效评估价值转向等方面推进。
关 键 词：政府购买公共服务;价值导向;偏离与回归;公共价值管理
中图分类号：F752 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2020）01-0049-11
投稿日期：2019-10-15
作者简介：伍玉振（1983—），男，河南台前人，山东大学政治学与公共管理学院访问学者，中共济南市委党校公共管理教研部讲师，博士，研究方向为政府治理创新。
基金项目：本文系2019年度全国地方党校（行政学院）重点调研课题“嵌入与融合：城市基层党建引领社会治理的济南经验与路径优化研究”的阶段性成果，项目编号：2019dfdxkt175。
一、相关研究梳理与问题的提出
在传统经济学理论中，政府负责公共产品和服务的生产与供给，但政府繁琐的行政程序、高昂的运行成本、低效的服务传递和低质的垄断性生产等问题一直饱受社会各界的批评。自20世纪70-80年代起，以新公共管理为指导的政府购买公共服务市场化改革在英、美等西方发达国家兴起。随后，因为能够增加公共产品供给、提升政府服务效率而成为世界大多数国家的选择。所谓政府购买公共服务，从实践层面来说是政府将原来直接生产供给的公共产品和服务，通过项目招标、合同委托、公私合作等方式交给有专业资质的市场企业或社会组织来承接，最后依据合同履行情况支付相关费用的一种模式应用;从理论层面来看，是指政府作为公共服务供给方，将部分社会公共职能以签订合同的形式委托给其它社会力量（市场企业、社会组织、基金会等）代理承担，并负责管理监督、费用支付和绩效评估等活动的一种政府行为。当前，关于政府购买公共服务模式选择与价值转向的研究主要集中于以下三个方面：
一是关于新公共管理向公共价值管理范式转换的研究。作为对传统公共行政理论的一种创新，新公共管理运动推崇公共部门借鉴私营组织的管理理论和方法，引入市场竞争机制、树立顾客至上理念、秉承结果导向原则等来促进政府效率的提升和公民满意度的提高，但这种范式作用下的政府监管、服务供给、绩效评估、项目合作等明显带有管理主义与工具主义的特征。比如张成福、李丹婷认为，由于受到市场基本教义和功利主义的影响，公共行政中充斥着效能优先、竞争主义、个人至上等思想，追求部门、地方、个体以及短期的利益，而忽视对社会中长期利益和公共利益的关注。[1]对此，20世纪90年代中期，西方学术界又提出了公共价值管理范式。公共价值管理是在对新公共管理理论的反思和批判基础上建立起来的一种突出公民导向和价值关怀的公共行政理论。综合国内外相关研究成果，公共价值管理范式的基本主张包括重新厘定政治与行政的关系;关注公民集体偏好;平衡民主、效率和公平的关系;构建互动协商的治理模式等。也就是说，公共价值管理范式在关注经济、效率、效果等一般行政结果的同时，更加致力于追求社会公平、市场透明等价值性目標，主张价值理性统领一切公共行政活动的运作。
二是关于政府购买公共服务中风险识别与实践困境的研究。作为一个复杂的公私合作和集体行动项目，政府购买公共服务中夹杂着公共选择、委托代理、交易成本等诸多理论应用，致使合同履行过程中难免出现信息失真、信任困难、服务不确定性和绩效评估复杂等诸多风险，增加公共服务购买的失败机率。诸如Decio和 Mario从服务提供者的角度认为，政府购买公共服务的合同承接者存在着机会主义、单边倾向和自利动机等;[2]Hodge从经济绩效的视角认为，政府购买公共服务在财政节约和效益提升方面确实取得了部分成功，但也滋生了一些社会不公平问题。[3]Dean等从外部环境与政府互动的视角分析认为，市场的完善、法规的健全等因素会直接制约政府购买公共服务的实现程度;[4]在国内，刘舒杨、王浦劬从风险管理的角度认为，政府购买公共服务蕴含了政府合法性、新垄断、权力寻租、社会不公平等诸多风险;[5]谢启秦认为，由于无效节制或开放式利用公共财政资源，导致政府购买公共服务的公共财政资金被滥用、被寻租、被合谋等“公地悲剧”情况的发生;[6]姚贱苟从责任实现机制的视角认为，政府购买公共服务市场化会造成传统责任体系和责任管理途径的断裂。[7]
三是关于政府购买公共服务中功能转换和价值转向的研究。在国外，Hansen认为，对公众参与等公共价值的追求应该成为政府提供公共服务的主导价值取向;[8]登哈特认为，公共服务中政府应将公民、公民权和公共利益置于首位，并且政府官员必须致力于创造集体的、共享的公共价值;[9]库珀认为，政府公共服务供给中的绩效考评应由“经济、效率与效益”的“3E”原则转变为“实现公众应有权利”的公共价值取向[10]等。在国内，彭婧基于政府公共责任的历史演变，分析了政府购买公共服务从市场价值优先转向公共价值优先的趋势;[11]吴磊、徐家良从利益相关者权利对称视角认为，政府购买公共服务除涉及多元主体利益之争外，还存在着多元价值的冲突、博弈与融合;[12]张雅勤认为，政府购买公共服务因存在着逐利性和公共性之间的博弈，而导致“公共性流失现象”的发生;[13]付冷冷认为，我国政府购买公共服务供给模式中偏颇的效率导向和片面的秩序逻辑，明显与服务型政府的建设理念相背离。[14]