跨区域公共服务探源：理论脉络与政策演化
摘要：伴随区域公共议题日渐突出，传统的治理模式难以适应日益复杂的公共管理实践，许多公共事务由于涉及不同管辖区，已经超出了单一行政区划的范畴，演变成跨行政区公共服务难题。这一转变在理论脉络上体现为府际关系到区域公共治理的变迁，在治理机制上体现为整体性治理对传统官僚组织模式的完善，在政策演化上体现为从地方政府竞争到寻求合作治理的努力。跨区域公共服务的供给必将经过理论和实践探索，搭建多方合作治理的架构和机制。
关键词：跨区域公共服务；区域公共治理；整体性治理；合作治理
中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0003—08
近年来，随着城乡人口流动的加剧和民众公共服务需求的增多，公共服务的供给越来越呈现出跨区域的特性，给传统治理带来挑战，也引起越来越多的理论探讨。本文对跨区域公共服务的产生背景及相应的政府治理模式和机制变迁进行理论和文献梳理。
一、理论脉络：从府际关系到区域公共治理
（一）府际关系研究的传统脉络：从纵向到横向
由于历史文化传统和现实政治体制等各方面的原因，府际关系一直是西方公共行政和公共政策领域的重要话题。20世纪80年代之前，西方府际关系的研究主要聚焦于中央和地方之间的关系，80年代之后，府际关系的研究突破了中央与地方关系这一路径的限制，开始关注政府间横向关系，深入的研究甚至把这一问题推向了具体政府部门之间的关系层面。对府际关系的探讨内含着对纵向关系维度上宪政精神、自治传统等因素的坚守，也包含着横向关系谱系中政策调整、相互协作等与时俱进的权变。西方国家对这一领域的研究基本按照以下四个路径展开：一是在宪政框架下把府际关系理解为联邦与州及其地方政府的权力互动过程，主要涉及宪政体制规范、行为者、权力结构、游戏规则、环境系统等要素的分析；二是在新制度主义框架下把府际关系理解为理性选择的过程和结果；三是在资源依赖理论框架下把府际关系看做财政转移的过程；四是在网络管理视角下把府际关系看做政策执行的有效抓手。
改革开放前，我国的府际关系相对比较单纯。改革开放的生动实践，引致府际关系“发生了很大的变化，由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主”[1]。相关的研究也呈现多元取向，如府际关系制度化及多中心化、均衡分权框架、“十字形博弈”框架与“府际信任”等。两岸和海外学者也对中国府际关系给予了很大学术关注。赵永茂、朱光磊、江大树等对府际关系演变趋势、体制變革、区划调整、区域治理、地方策略等议题进行了系统深入的分析和总括，把这一问题的研究推向了一个全新的高度[2]（pp.3-12）。郑永年认为中国的政府关系在权力下放和全球化双重推动下，越来越呈现出联邦制的运作特点，因而赋予中国政治体制以“行为联邦制”这一称谓，对中国政治体制和府际关系提出了全新的认识框架[3]（p.45）。
（二）复杂网络与跨区域治理的新范式
1.区域公共管理研究的兴起
在经济全球化和区域一体化加速发展的国际背景下，学者们普遍认识到了区域发展中行政的重要性，区域公共管理成为公共行政学研究的一个新领域[4]。在现实中，地方政府对于区域公共服务的需求往往不会主动作为，它们更倾向于从本地利益出发，采取机会主义策略，企图通过“搭便车”“成本外部化”等策略坐享别人的治理成果，在这种“零和博弈”思维模式下，区域公共事务必然出现治理失灵[5]。为有效化解区域一体化发展进程中的合作困境，研究者提出须建构起良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则[6]。有学者提出从政治、管理和法制三个层面着手，构建全方位的地方政府间合作机制，为地方政府合作提供全方位的制度支撑：在政治层面主要是建立地方政府合作制度；在管理层面主要是建立财政横向转移支付以及协调联动制度；在法制层面主要是建立责任分担、冲突协调和利益补偿机制[7]。李金龙分析了区域公共服务中政府部门主义问题，提出了树立整体政府和公共行政理念、优化职能结构、创新区域公共服务的“竞争—合作”机制和“激励—约束”机制[8]。刘晓峰对供给环节中地方政府的主导性角色进行了重新审视，并认为在此基础上对地方政府合作协调体系进行法制化制度下再造才是解决当前我国区域公共管理的关键[9]。
2.地理学的关注
20世纪90年代以来，国内经济地理学与政区地理学的研究也不断触及府际关系问题。这一学科领域的学者往往从行政区划改革的角度切入研究。刘君德等人提出“行政区经济”概念，所谓“行政区经济”，指的是由于地理上行政区划的分割而对区域经济社会生活产生的刚性约束的独特现象，是我国区域经济由垂直运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型[10]。地理学对地方府际关系特别是行政区划的研究给予很大关注，研究者提出了新时期城市型政区改革的原则和改革的一系列重要观点：增设直辖市、取消市管市、控县改市、推行镇升市，试行县辖市、完善行政区—社区体系、制订中国行政区划法等；提出在确保稳定的前提下适度合理地调整行政区划，优化权力空间配置，改革完善政区体制的重点是减少层级和改革城市政区制度[10]。王佃利从复合行政的视角反思了市管县体制，发现了行政区划改革在推动经济社会发展中的局限性，并初步探索了新的公共治理之道[11]。这些研究主要从行政区划和地理空间这一角度对府际关系进行探讨，但对其中的财政制度、权力配置及居民的偏好等因素缺乏足够的深入研究。
3.西方新区域主义的研究
西方学术和实践界对区域治理的关注由来已久，并且形成了从旧区域主义到新区域主义的理论脉络和体系。起初的大都市政府学派认为地方政府碎片化、机构过多甚至重叠，导致公共服务效率低下和社会财富分配不公等，主张构建大都市政府，通过兼并、市政府合并成立联邦政府等方式重组地方政府机构，实现“一个区域，一个政府”，寻求以中心城市来控制城市边缘地区的扩展，中心城市进而成为大都市①。大都市政府理论的价值取向为效率与公正，强调结构的调整对于问题解决的重要性，侧重通过官僚组织结构的运用实现机构和区域的统合。这一理论在20世纪初期到20世纪50年代得到发展，由于这些改革强调区域整体发展，这一波区域主义常常被称为旧区域主义。