建设生态文明需要以立法克服资源环境管理中的“政府失灵”
当前，我国经济社会发展和生态文明建设中面临的重大瓶颈是资源环境的制约。党的十七大报告列举的当前我国面临的多种重大挑战中，“发展的资源环境代价过高”名列首位，报告因而提出全面建设小康社会的目标之一是“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。①
环境资源代价过高，从表面上看，是经济学上的“市场失灵”的表现，若深究，则可以发现它是经济学上所谓“政府失灵”的恶果。“政府失灵”导致并加重“市场失灵”。“政府失灵”一般指“政府为纠正市场失灵而进行的行政干预措施无法提高资源配置效率的现象”②，在资源环境领域里，“政府失灵”一般表现为“环境政策无效”和“环境管理无效”。③其中，“环境管理无效”指的是“由于政府管理与政策实施环节的缺陷，如制度陷阱、寻租行为、官僚主义等的存在，环境政策无法有效实施，达不到预期效果”。④不幸的是，这种环境管理的无效在我国比较广泛地存在着。
我国环境管理中的“政府失灵”表现在中央和地方两个层次上。在中央层次，国务院有些部门的管理与科学发展的要求仍有较大差距，在项目审批、财政支持、干部考核、经济统计等方面对经济增长过于偏好而未对资源环境的损耗给予应有的重视。国务院环境保护行政主管部门在国家宏观决策中所起的作用十分有限，在可能对环境带来重大影响的事项的决策上，该部门不能像人口、土地行政主管部门那样“一票否决”。由于存在这些问题，中央的环境管制长期出现不同程度的“失灵”现象。例如，2005年国家环保总局掀起“环保风暴”，喝令暂停30个建设项目。这30个项目中，有不少是因为中央有关部门在审批这些项目的过程中违反了环境法律的规定。2007年1月，国家环保总局首次采用“行业限批”手段，被“限批”的大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团的建设项目背后，不乏中央有关部门违反环境法律（如法律关于环评的规定）的情况。在地方层次，一些地方政府的主要领导人尚未真正树立科学发展观，在管理中重经济发展而轻环境保护，疏于履行环境管理职责，导致污染泛滥和生态遭到严重破坏；一些地方政府出于发展经济的考虑，纵容一些企业的环境污染或生态破坏行为；一些地方政府为了招商引资竟然无视国法，自行制定“土政策”，置环境保护于不顾。⑤国家环保总局2007年对淮河、海河、黄河、长江及重点湖泊进行专项检查时发现，11个省区的126个工业园区中，有110个存在违规审批、越权审批、降低环评等级等环境违法问题，占抽查总数的87.3％。⑥
资源环境管理中的“政府失灵”现象之所以发生，其根本原因在于制度上的缺陷，这种制度缺陷鲜明地表现在我国环境法律在制度设计上缺乏防止“政府失灵”的制度安排。首先，法律上缺乏关于政府内部监督和制约的制度性规定。具体表现在：一是缺乏对上级政府环保部门制约下级政府环保不作为或不当作为的制度安排；二是缺乏防止政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排；三是对负有环境保护职责的政府各部门的职责设定过于模糊和宽泛，导致其行政自由裁量权的范围过大。其次，法律上缺乏政府行政部门以外的各种政治力量如人大、政协、民主党派、新闻舆论、非政府组织和公民个人对政府有关环境的行政决策和行为进行监督的制度安排。
我国的环境法制进程从1979年的《中华人民共和国环境保护法》（试行），到现行的《中华人民共和国环境保护法》；从综合性环境法律如《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》，到针对环境因子的环境法律如针对空气污染、水污染、固体废弃物污染的法律，立法的着眼点无不主要放在管制企业上。环境法律的主要制度安排都体现了政府对企业的“管”，鲜有“管”政府或者监督政府的制度安排。从环境影响评价⑦、“三同时”、排污登记、排污收费、排污许可证到限期治理，法律规定的环境管理制度无不以管制企业为主。立法者似乎认为我们的政府天然就是一个重视环境保护的政府和环境的保护神，政府的环境管理不会“失灵”，问题都在企业身上，管好企业就行。因此，法律似乎可以不用为防止环境保护领域里的“政府失灵”作出制度安排。例如，《中华人民共和国环境保护法》共有47条，其中监督和约束政府行为的专门条款只有两条，即第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”和第45条“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。其他的环境法律基本照搬这两个条款，在监督和约束政府方面没有作出新的规定。监督和约束政府行为的条款少只是问题的一方面，问题的另一方面是这两个条款过于“原则”，内容过于空洞，没有建立监督和约束政府行为的有效制度和机制，基本上不具有可操作性。由于法律上缺乏关于预防和制止资源环境管理中“政府失灵”的制度性安排，那种以牺牲资源和环境为代价的老的经济发展方式在很多地方得以畅通无阻、大行其道，导致我国经济发展出现资源环境代价过高的问题。
既然资源环境领域里“政府失灵”的根本原因是法律制度设计上的缺陷，我们就可以通过弥补法律制度上的缺陷来克服这种失灵。弥补法律制度的缺陷，只有通过立法活动来实现。可以通过修订现行《中华人民共和国环境保护法》或者制定一部新的法律来弥补这个制度上的缺陷。这类以克服资源环境管理的“政府失灵”为主旨的法律，应当建立两个至关重要的对政府的约束制度。一是政府内部的监督和制约制度。应当通过制定新法或者修订现行法，在环境资源法律中强化中央对地方政府的影响资源环境的行政决策和执行行为的监督和制约制度，强化行政监察制度。另一个是政府行政部门以外的各种政治力量对政府行政部门的监督和约束制度。应当通过制定新法或者修订现行法，建立和完善各级人民代表大会、法院对于政府行政部门影响资源环境的行政决策和执行行为的监督和制约制度，建立和完善各级政协、民主党派、群众团体、新闻媒体和公民个人对于政府行政部门的资源环境行政决策和执行行为的监督制度。只有法律上建立了这种从内部和外部两个方向都对政府予以有力监督的制度，政府行政部门在作出影响资源与环境的决策和执行行为时才不敢懈怠，不敢犯官僚主义错误，更不敢寻租或者违法乱纪。
作为调整人们关于开发、利用和保护环境与资源的社会关系的具有法律约束力的社会规范，环境法在建设生态文明的进程中起着其他社会规范所难于替代的作用。只有通过立法活动制定防止资源环境领域里的“政府失灵”的法律制度，资源环境领域里的“政府失灵”现象才可能得到根本性的遏制，建设生态文明的目标才能最终实现。为此，建议新一届全国人大将制定防止资源环境领域里的“政府失灵”的法律制度作为一项重要的立法事项纳入立法计划。
注释
①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2007年10月25日。
②③④《大辞海》（环境科学卷），上海辞书出版社，2006年，第264、264、264页。
⑤参见《新华每日电讯》2007年7月5日。
⑥《中国经济时报》2007年7月23日。
⑦2002年制定的《中华人民共和国环境影响评价法》首次规定了对一些政府规划行为的环境评价，但仍然缺乏可操作的程序。
作者简介：王曦，男，上海交通大学法学院环境资源法研究所所长，教授，博士生导师，中国法学会环境与资源保护法研究会副会长，科技部可持续发展研究会理事，世界自然保护联盟环境法委员会委员，环境法国际理事会理事。
责任编辑：邓 林