主权财富基金的发展和法律规制
【摘 要】主权财富基金是一种商业投资实体,同时又具有浓厚的主权色彩。这种双重特性使得主权基金的运行受到格外关注。近年来,随着主权基金的不断发展,人们开始思考对它的法律规制。我国的外汇储备正在增加,如何在当前的经济环境下运用主权财富基金投资,达到保值增值的目的,是我们需要考虑的。
【关键词】主权财富 主权基金 法律规制
中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)04-0055-02
1 主权财富基金的含义
1.1 主权财富的概念
主权财富基金简称为主权基金( SovereignWealth Funds, SWFs)是指用主权财富设立起来的商业投资实体,通过特定税收与预算分配、可再生自然资源收入和国际收支盈余等方式积累形成,由政府控制与支配,通常以外币形式持有的一种公共财富。主权财富基金就是一国政府利用外汇储备资产创立的,在全球范围内进行投资,以提升本国经济和居民福利的机构投资者。
主权财富是一国外汇储备的一部分,因此常由一国的中央银行与财政部门管理。主权财富基金诞生前,对于外汇储备的管理方式往往比较保守,主要通过购买发达国家债券间接投资,收益率远远低于直接投资。近几年美元贬值,使传统的以间接投资管理的外汇储备贬值加快。为了改变这种现状,许多国家的财政部纷纷成立专门投资管理公司对外汇储备进行专业化的管理,也即成立主权财富基金。特别是对于有大量外汇储备的国家,这种方式已经越来越受欢迎。
1.2 主权财富基金的概念
虽然国际社会广泛接受了主权财富基金,但对其概念并没有一个准确的界定。由于主权财富基金的概念并不具备特定权利义务的内容,因此在国际法层面上没法对其确认。这种认定上就笼统很容易引起纠纷,特别是对实行公有制经济的国家带来影响。例如美国就将国有公司或者国有控股公司的投资行为视为主权财富基金的投资行为。中海油收购美国能源集团尤尼科就被美国国会以主权基金的投资行为为理由驳回。
1.3 主权财富基金的分类、特征
目前主权财富基金主要有两类:一类是用来应对由于物价或汇率不稳定而引起的经济波动,也叫稳定基金。另一类是储蓄或代际基金,即将从出售国家资源以及国内工业的比较优势中获得的收益进行合理分配和投资,使收益保值增值,也为下一代国民积累财富。从法律地位上看可以分成三类。一种是主权基金本身就是一国的政府部门。这种情况下的主权基金不是独立的法人,其内部结构也不是严格的公司治理结构,可以享有司法管辖豁免和财产豁免。另一种主权基金是国家财产的托管人。这种情况下财产的所有权仍属于国家。这种基金一般也采取公司的形式,对内有完善的治理结构,对外责任承担则通过与国家的协议来承担。一种是主权基金为国有的投资公司。国家是股东,享有对基金的股权。主权基金则是独立的法人,对外独立承担责任,对内具有完善的公司治理结构。
SWFs 是追求风险调整后的高回报的,因此具有商业性、市场性和独立性的特点。商业性表明主权财富基金是一种商业性组织,追求股东利润最大化。市场性是指主权财富基金的运作遵循市场经济规则,包括具有完善的法人治理结构等;独立性是指主权财富基金的人格独立于母国并能够独立承担责任。
同时主权基金又具有浓厚的主权色彩,具有政策性、战略性、和不透明性。主权财富基金往往担负着执行本国宏观经济政策和金融政策的任务,会受到财政政策、货币政策和汇率政策的影响;主权财富基金的投资方向一般是东道国的战略资源等关键性企业,包含着服务本国经济发展的目的;正因为此,主权基金又是不透明的,它的运作以及资产结构一般不对外公开。
2 主权财富基金的发展
2.1 主权基金的历史沿革
现代意义上的主权财富基金可以追溯到上个世纪50 年代,科威特为降低对出口石油的依赖而设立的投资局。主权财富基金的发展经历了两个高潮,第一个是在70 年代,以新加坡成立的淡马锡公司(Temasek Holdings)为代表。第二个高潮在90 年代,以挪威政府养老基金为代表。本世纪初,石油价格的持续上涨和经济部平衡则带来了第三次快速发展。石油收入丰厚的国家如沙特阿拉伯和积累大量国际收支盈余的国家如中国,是设立主权基金的积极者。而主权财富基金的总额已经从20世纪90年代初的5亿美元发展到近年来2万亿至3万亿的规模,成为国际资本市场上一支举足轻重的力量。仅2004 年以后设立的大型主权财富基金就有5 个。
2.2 当代主权基金面临的问题
主权财富基金的迅速发展引起了广泛的关注,也招来了许多质疑。其一,主权基金浓厚的主权色彩与市场经济相矛盾。主权基金来自国家,因此总受到政策的影响,而不是普通基金本应遵守的市场规律。主权基金的不透明性导致信息不公开,投资行为缺乏公众监督。不公开也会导致投资行为的随意性,提高了潜在风险。目前的主权基金,除了挪威的养老基金进行了完整的信息披露(包括投资政策和投资组织情况)以外,其他国家的主权基金则高度保密。新加坡政府对淡马锡公司的经营状况实行披露制度,但对其控制的新加坡政府投资基金,相关的信息则采取不披露制度。其二,主权基金作为政府投资的经济实体,全球性的金融法律法规往往对其难以制约,许多人担心这样会加剧全球金融市场的动荡,提高风险。首先是对对资本市场产生影响。主权基金的一个作用就是分散风险,因此会导致股票、债券、房地产等市场涌入大量资金。与这些市场相关联的交易兼并的投资服务业也会受到影响。主权基金的运作方式多样,它既可以将基金交给专门的基金经理也能收购其他公司的债权。各国投资银行都将主权基金作为自己的重要客户。如挪威3000多亿美元的主权基金就由50家海外公司管理着。正因为这种关联性,主权基金已成为金融风险体系的一部分,主权基金的交易将会引起资本证劵市场的连锁反应。主权基金虽体现着国家意志,反应一国经济政策,但它同时具有追求利益的特性,作为追求财富最大化的经济实体,它的运作带有不确定性。
据估计,2006 年各国政府持有全球6%的风险资产,而到2011 年这个比例将达到16%。同时,替代效应也会产生。比如说对货币市场工具或短期国债等流动性资产的投资将会被股权或公司债券等收益率较高的资产所取代其三,主权基金多投资于西方发达国家,作为投资的东道国,却对主权基金怀有戒心。他们怀疑这些包含政治意图的投资行为会侵害东道国的利益或国家安全。美国于2007年颁布的《外国投资和国家安全法》扩大了政府对外国公司的审查管理权限,对涉及美国国家安全及基础设施领域的外国公司的投资加大了审查力度。在法案中,对“控制”一词采用了广义的解释。“控制”是指确定、命令或决定影响一个实体的事务的权力。当有投票权的股份被用于“仅仅为投资目的时”,即收购者没有决定或控制股票发行人基本商业决策的意图时,不存在控制。此外,CFIUS 被明确授权负责确认“该交易是否为外国政府控制的交易”。同时法案对“国家安全”采用了模糊的定义,这就使国家安全可以根据具体个案做不同的解释而不必局限于一个固定的行业中。可以看出美国政府掌握了相当大的主动权。德国对美国的这种做法很是赞同。默克尔总理指出:SWFs 的目的是借助经济手段获取政治影响力,不能简单将其视为普通私人投资;德国政府必须采取法律措施,限制特定条件下的特定并购案,确保能源、通讯、邮政、银行等核心产业不被外国收购。德国同时建议欧盟审查主权基金投资行为中可能存在的收购行动。
3 主权财富基金的法律规制
从法律关系上看,主权基金涉及到多重法律关系。首先,国家设立主权基金,这样国家既是主权基金的股东同时也是它的监管者。主权基金在东道国的活动,都会受当地外国投资法等公法的管理,而主权基金与东道国企业的并购等行为又形成了一种私法关系。这四种法律关系决定了对主权基金的规制应该包含国际法、国内法两个层面,既涉及公法也涉及私法。从上文叙述的种类、特点看出,主权基金即有商业性又有政策性,因此对它的法律规制也应围绕着这个特点。
3.1 国际法上的规制
从国际法层面上看,各国在如何对主权基金进行监管上有不同意见。美国主张由国际货币基金组织和世界银行对其进行监管,欧盟也渐渐主张由货币基金组织牵头指定相关法规,对主权基金的透明度、治理结构等进行规制。货币基金组织的工作组在08年提交了《主权财富基金公认的原则与实践》,即圣地亚哥原则。它对主权财富基金的法律框架、投资目标与宏观调控的协调等问题做出了具体规定。原则要求:一,主权基金应有完善的治理结构,做到所有者、管理层和管理机构的功能相互分离。在经营管理方面,应以独立的方式来执行主权基金的战略,并与明确规定的责任保持一致(圣地亚哥原则)。以此来保证主权基金的责任承担明确和免受政治影响。二,制定明确的投资政策与风险管理体系。原则要求投资政策应具体明确,以稳健为原则对投资行为进行管理。同时原则规定投资决定应仅基于金融经济因素而做出。在投资过程中不应利用特殊信息。
对该原则,新加坡政府表示全面支持,欧盟、美国也认为它虽有不完善但在降低东道国的风险方面仍有重要作用。但该原则仍有很大局限:目前圣地亚哥原则还不能称为条约,而是发展中的自律条款。这就使得它的实行受到各国不同法律环境的制约。作为国际条约,对主权基金的规则应是全方面的,既要考虑到投资国也应考虑到接受国,并对两者的利益作出平衡。但是圣地亚哥原则偏重于对投资国提出较高的透明度要求,而对投资接受国在投资审查方面的透明度,以及公平对待投资者方面关注较少。这也使不少主权基金的母国感到不满,降低了原则的接受度。不过由于原则本身正在发展,因此各国对该原则今后的发展完善仍颇有期待。
3.2 国内法上的规制
从国内法层面看,由于主权基金的种类不同,有独立法人人格的基金一般由公司法规制,没有独立人格的则由宪法性法律或银行法进行规制。我国对主权基金的法律规制是按照《公司法》进行管理的,但是主权基金有其特殊性,公司法并不能完全满足对其的全方位规制。2009 年5 月1 日施行的《中华人民共和国企业国有资产法》第十七条第二款规定;“国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构,建立健全内部监督管理和风险控制制度。”这条规定对解决我国主权财富基金的治理结构和内部责任问题起到了很好的指导作用。除公司法之外,由于主权基金涉及多种法律关系,因此在国内法上一般还有金融监管、对法投资方面的法律予以规制。《中华人民共和国外汇管理条例》第三、四条将主权基金纳入了管理范围,规定境内机构向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易,应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的,应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。2000 年修订的《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》则对主权基金对法投资进行管理,由国有资产登记部门对其管理,内容包括占有、变动、注销登记,接受年度检查等事项。
从上述法律可以看出,我国对主权基金的法律规制框架并不完善。问题主要是规范的内容较笼统。上述法律并不是针对主权基金而制定,很多应该称之为参照适用。而主权基金牵涉到多重法律关系,对于主权基金涉及的三大问题,即责任问题、效率问题、和透明度问题,并没有一个完整的法律框架予以解决。另一个问题是,涉及主权基金的法律规范,其效力层级并不高,多数为条例或办法一类。从主权基金的迅速发展和涉及领域的重要性来说,这些规范不能满足对主权基金的全方位规范。同时还应考虑到,我国也会成为其他国家主权基金的接受者,因此需要考虑我国作为东道国时所面临的问题。因为主权基金可能涉及敏感领域,可以学习美国出台《外国投资研究法》,对外国投资行为进行实质性调查,以保护我国的经济利益。
4 结语
与传统的投资方式相比,主权财富基金在当前的经济形势下更有利于实现保值增值的目的。目前对它的法律规制仍处于探索阶段,无论国际法层面还是国内法层面有不能说完善。我国拥有大量的外汇储备,将来也会成为其他主权基金的投资接受国。因此积极参与对主权基金的国际规范制定,完善我国国内法对主权基金的规制,对我国未来的发展都是很重要的。
参考文献:
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