论PPP模式下BT模式风险应对措施
作者简介：杨祖强（1984—），男，苗族，湖南邵阳市人，法学硕士，中铁交通投资集团有限公司法律事务部企业法律顾问、经济师，研究方向：BT、BOT、PPP法律投资、高速公路运营管理。
摘要：2014年前建设—转让（BT）成为地方政府利用外部资金进行基础设施建设的一种主要途径，自国家463号文、46号文和《新预算法》出台后，国家对地方债务进行清理，使得社会资本主体对BT敬而远之。目前国内没有专门的法律来规范BT建设，这样造成很多的弊端，尤其是对BT投资建设缺乏明确规定。本文主要我国BT投资的法律现状进行分析，与政府极力推荐的PPP模式进行分析，对在建BT项目提出相关建议措施，避免投资风险。
关键词：建设—转让（BT）；合法性；法律
一、我国建设—转让（BT）的法律现状
随着国家经济建设的不断发展，各地基础设施建设风生水起，而招商引资的途径也多种多样。为了缓解政府的财政压力，政府鼓励社会各种资本进入基础设施建设领域，也出台一系列法律法规保护投资者的合法权益。作为投资方，权益是否得到法律保护至关重要，关系到其生存发展。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号文）更加明确企业参与政府的基础设施建设的合法地位。尤其是建设—转让（BT）投资模式越来越受到地方政府的欢迎，因为这种模式能够为政府节约建设管理成本，确保工程项目的按质按时完成。
目前国内没有一部专门的关于BT投资方面的法律法规，只有建设部[2003]30号文《关于培育和发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第4条第7款规定：“提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。”这一条款明确提出了BT投资建设模式，也是我国目前BT投资建设的唯一法规依据。在BT合同中，很多事项都需要双方当事人明确约定，以便以后执行，避免纠纷。同时主要是适用《合同法》、《建筑法》、《招投标法》等法律法规，BT合同必须符合这些法律法规的规定。
为了规范BT建设，一些地方政府制定新的规章管理办法来规范BT建设，如重庆市政府出台了《重庆市人民政府关于加强和规范政府投资项目BT融资建设管理的通知（渝府发〔2007〕73号）》、福州市出台《福州市政府投资项目BT融资管理暂行办法的通知》（榕政办〔2010〕235号）、《天津市东丽区BT模式建设项目管理暂行办法》、湖南省郴州市出台了《郴州市城区政府投资城市基础设施项目BT模式融资建设管理暂行办法》（郴政办发〔2010〕23号）、广西南宁市出台了《南宁市政府投资工程项目BT方式建设管理暂行办法》等等也出台了相应的管理办法。这些地方性的规定都为国内BT建设提供了经验，同时也明确保障投资者的合法权益。这些管理办法都是BT投资方必须引起重视的，也是未来BT法律的缩影。但是2014年国务院463号文和43号文，对地方债务进行清理，给BT投资建设造成巨大影响，严格意义上许多企业已经停BT投资建设，政府部门也不推荐吸引社会资本进行BT投资建设，而是积极主张进行PPP模式。但是政府推出的PPP项目签约率低，2015年4月24日，国家发改委投资司副司长罗国三直言，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%-20%左右签订了合同。对于好的项目政府往往都是以财政投入为主的投资模式。很多BT项目属于公益性项目，项目本身无法产生经营性收益。在地方债压力仍大的背景下，为了避免地方政府借PPP名义，盲目上项目，财政部要求各地进行PPP的财政可承受论证，每年度PPP项目从预算中安排的支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%，这样极大制约了PPP项目的签约。
二、PPP模式下投资BT项目法律应该审查的基本范围
BT项目其实就是先由社会资本垫资建设项目，政府再用一定时间回购，缓解政府一定时间内的财政支出压力。对当前形势下的BT项目承接，笔者认为要做好如下审查：一是对于经济欠发达地区，财政收入来源匮乏，地方负担重的债务高风险区域，应当避免去投资建设BT项目。二是作为投资商应当认真审查所涉采购项目是否已被列入当地财政部门编制的政府采购服务指导性目录。三是作为投资人应该审查政府是否将项目按照财政部96号文规定，将符合规定的政府购买服务项目同时反映在政府采购预算中，与部门预算一并报送财政部门审核。四是根据新《预算法》第十三条规定，以BT模式实施项目的，相应预算支出尚应经由同级人大审批决议通过，必要的话尚应提交上级人大审议通过。客观而言，地方政府的收入下降，房地产市场不景气导致土地出让金锐减，受国家43号文约束地方政府举债，无论政府，还是投资人和金融机构，均应充分认识到地方债务居高的现状之下，以BT模式实施项目存在的现实风险。所以，当前投资者应该严格审慎采取BT模式投资项目，否则将带来巨大风险。
三、我国当前形势下的BT模式采取应对措施
对于存量项目或新建BT项目，投资人应尽可能采取以下措施主动降低投资风险：一是将BT项目与其他经营性项目加以捆绑（即“BT+RCP”），通过“以丰补歉”的方式实现BT项目的整体资金平衡和风险控制。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国办发（2014）37号）和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号，以下简称“国务院60号文”）分别针对铁路建设项目和城市轨道交通项目的沿线土地开发和地铁上盖物业开发的捆绑开发问题做了规定。投资人和政府应该针对项目组合的合理性和可行性加以充分论证，尽可能通过对交易方案的合理设计，实现项目收益对投资成本的全覆盖或者大部分覆盖。二是转变BT模式，即通过增加运营维护（如BTO）、资产租赁（如BTL）等方式，使得项目投资模式由BT模式转变为真正的PPP模式，使得在当前更多的PPP支持性政策保障之下，项目投资风险得以降低。三是2015年5月11日，国务院办公厅转发财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）规定：“在建项目是指在国发〔2014〕43号文件成文日期（2014年9月21日）之前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。地方各级政府和银行业金融机构要按照总量控制、区别对待的原则，支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，确保在建项目有序推进。对于在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融资平台公司在建项目贷款，银行业金融机构要在全面把控风险、落实信贷条件的前提下，继续按照合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷。”这项措施对于在建BT项目是利好消息，对于投资者而言回购能够有保障，体现政府诚信，能够树立社会资本参与公益项目投资的信心。
综上，国家在倡导吸收社会资本参与公益项目投资，应该严守诚信，恪守BT合同约定，不因国家政策法律变化而损害投资者利益，从国家层面可以推动建立有公信力的地方政府信用评价体系，增强地方政府的守信意识。只有这样才能充分利用社会资本积极推进PPP项目建设，拉动经济发展。（作者单位：中铁交通投资集团有限公司）
参考文献：
[1]余晖、秦虹/主编：《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005年版
[2]湛中乐、杨君佐：《政府采购基本法律问题研究》，载于《法制与社会发展》2001年第3期。
[3]张伟/著：《城市基础设施投融资研究》，高等教育出版社，2005年6月版。