军民融合发展法规制度建设探析
军民融合发展法规制度建设，是指享有立法权的国家权力机关、国家行政机关和军事领导机关，依照法定的职务和程序，制定、修改或废止军民融合发展法规规范的活动。党的十九大报告深刻指出：“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”；“坚持富国和强军相统一，强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力”。因此，加强军民融合发展法规建设研究，对于规范军民融合发展行为，统筹经济建设和国防建设协调发展，具有重大现实意义和深远历史意义。
一、加强军民融合法规制度建设的重要性和必要性
军民融合深度发展是党的十九大报告中国防和军队建设“五个更加注重”的重要内容，是全面建成小康社会决胜期“七大战略”之一，在新时代党和国家全面建设中占有十分重要的地位。加强军民融合法规制度建设，是深入贯彻落实十九大精神的实际举措，是建立军民融合体制的强力支撑，是军民融合机制顺利运行的可靠保障，必将有力促进国防建设与经济建设在更高层次上融合创新，助推军民融合发展水平快速提升。
（一）加强军民融合法规制度建设是贯彻军民融合发展战略的内在要求
军民融合深度发展上升为国家战略，使军民融合的范围和内容不断拓展延伸，涉及政治、经济、文化、社会、国防等多个方面的统筹协调，形成在更广范围、更高层次、更深程度上国防建设与经济建设的良性互动，不仅为全面建设社会主义现代化国家开创了新的领域，同时也对法规制度建设提出了新的更高要求。党的十九大报告明确指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”加强军民融合法规制度建设，是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。对此，应按照全面依法治国的战略部署，紧密结合军民融合发展实际，扎实推进军民融合法规制度建设，将军民融合发展的各领域、各层次、各阶段、各环节，以法律形式予以系统全面规范，为军民融合发展实践提供完备的法律支撑确保军民融合发展融得了、融得深、融得好。
（二）加强军民融合法规制度建设是破解军民融合发展难题的客观需要
在党中央、国务院和中央军委的正确领导下，我国军民融合发展领导体制、工作机制和政策法规逐步完善，国家基础设施建设贯彻国防要求成效明显，国防科技工业军民融合取得重要进展，军队保障社会化加速推进，平战结合的国防动员体系不断完善，取得了良好的综合效益。但从总体上看，由于受多种因素影响和制约，目前军民融合发展无论是在领导管理体制和运行机制建设上，还是资源整合、配套建设及综合保障等方面，还存在诸多问题和不足。习主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团全休会议上深刻指出：“军民融合发展还存在一些突出同题，主要是思想观念跟不上，顶层统筹统管体制缺乏，政策法规和运行机制滞后，工作执行力度不够”。因此，迫切需要构建职责明晰、执行顺畅、监督有力、运行有效的法规体系，充分发挥法规制度的规范、引导、保障作用，以破解军民融合发展“根”上的问题，提高军民融合发展法治化、规范化水平。
（三）加强军民融合法规制度建设是推进军民融合深度發展的重要保证
推动军民融合向深度发展，是一项战略性基础工程，涉及到战略目标、体制机制、规划计划、资源配置等方方面面的内容，需要协调各部门、各单位、各领域，必须体现国家意志，坚持国家主导，形成中央、地方、军队的统筹合力。立法是最为直接、有效、长远、稳定体现国家意志的活动，是发挥国家主导作用的重要抓手。只有把军民融合发展纳入法制化轨道，明确军民融合发展战略的方向、原则、思路，细化融合发展过程中重点难点问题解决的办法、措施和要求，以强有力的政策法规对军民融合发展进行调节、支持和扶持，才能体现国家意志、国家主导，加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，推动实现国防建设与经济建设融合式发展。
二、当前军民融合法规制度建设存在的问题
改革开放特别是进入新世纪以来，为打破军民二元分离结构，理顺当事各方责权利关系，建立军民融合发展相关工作的程序方法与行为准则，国家、军队相继出台了一系列政策法规，军民融合发展政策制度体系初具规模，但距离“系统完善、衔接配套、有效激励”的政策制度体系仍有较大差距，主要体现在以下几个方面：
（一）位阶关系不够合理
位阶关系，是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级，体现了国家法律体系的内在统一性。当前，我国军民融合法律、法规、文件、规章、规范性文件呈递增排列，法律和法规数量偏少，规章和规范性文件数量明显较多，位阶关系不够科学合理。一是缺少军民融合顶层法律。己制定出台的55部相关法律均为军民融合子领域法律，且均在少数条款中涉及到了军民融合有关内容，缺乏一部专门的军民融合顶层法律，导致军民融合的主体、范围、权利、义务、对接渠道、保障措施等内容界定不清楚，缺乏供国家、军队、企事业单位共同遵循的法律依据，不能有效发挥法律的规范、引导和保障作用，与军民融合发展作为国家战略的地位极不相称。二是部分领域位阶结构不够科学。目前，法律法规的位阶分布虽然未作硬性规定，但从一些单位反馈情况来看，军民融合部分领域法律法规结构不够合理的问题比较突出。例如，国防科技工业与武器装备采购领域出台的规章较多，但在法律层面尚为空白，这就存在由部门规范国防科技工业和武器装备采购市场行为，而部门行为本身却缺乏规范和制约的问题。三是主要领域法律缺失。从数量上看，当前军民融合发展相关法规文件己相当可观，但“重量级”的法律漏项仍然较多。例如，国防科技工业、武器装备采购、航天等方面的法律尚为空白，基础设施建设、国防经济动员、后勤保障、退役军人保障等方面的法律也亟需研究起草。
（二）领域分布不够均衡
目前，军民融合法规文件数量居于前三位的领域分别是统筹社会服务保障、统筹应急应战和公共安全、基础设施共建共享，数量最少的是统筹经济和军事“走出去”领域，分布不够均衡的问题比较明显。一是立法分布相差较大。由于我国军民融合发展法规建设的组织领导分工还不够明确，缺乏归口部分对其进行统筹协调，难以从根本上对军民融合发展立法进行系统论证、综合归类、顶层设计，导致该领域法律规范体系结构不科学、分布不均衡，尤其是军民协同创新和重点安全领域法治建设明显滞后。二是军地二元分离结构明显。军地、部门、行业之间的行政壁垒和利益羁绊仍然存在，导致法规标准体系军民融合不畅通，军民两大体系之间“封闭化”“孤岛化”和互动共享不足等问题凸显，客观上阻碍了融合步伐。如有的部门和单位在军工、民品企业税收、信贷、投资等方面实行“双轨制”，承担配套任务的民营企业难以同国有军工企业享受税收减免等优惠政策，对军民融合产业发展的投入难以获得合理回报。三是立法“碎片化”问题突出。现行军民融合政策法规多为部门规章和“办法”“意见”等指导性文件，法规体系不健全、不完备、不配套，存在各自为政、分散孤立、相互脱节等问题。行业、部门、行政色彩浓厚，操作性不强，有些甚至相互冲突，或超出规范范围，导致法规文件数量虽多但缺乏权威性、综合性、一致性，影响法律效力。
（三）法规修订不够及时
法规文件制定后，应根据形势发展需要进行及时修订，才能保证其操作性和生命力。但一些部门“重立轻改”的问题较为突出，影响了军民融合法规制度的适用性和有效性。一是年代久远的法规文件亟待清理。少数法规文件发布时间长达40多年，因制定时间过于久远，所针对问题、规范事项、行政主体、环境任务等都发生了很大变化，己基本失去规范作用，但仍未废止或修订，严重滞后于时代发展和现实需要。二是法规文件未充分考虑军民融合内容。改革开放特别是建立社会主义市场经济体制以来，经济、社会形势发展日新月异，部分政策法规制定者未能科学准确地预测国家形势发展变化趋势和军民融合发展需求，部分条款规定过于保守、僵化，缺乏前瞻性、预见性和生命力。三是关键领域改革滞后导致法规内容不适用。比较突出的是军品定价问题，军地反应都很强烈。如军工集团普遍反映，1996年3月12日颁发的《军品价格管理办法》规定产品利润为成本的5%，大大低于行业平均利润，不利于调动企业生产军品的积极性。但受制于军品定价改革滞后现状，相关法规出台时间虽己久远，远远跟不上形势发展及市场变化，但在新的改革成果推出前，各方面也只能遵照原有规定执行。
（四）立法主体层次不高
立法主体是指有权制定、认可、修改、废除法律的国家机关。立法主体的层次，直接影响和决定法律效力。从目前情况看，军民融合相关法律法规普遍存在立法主体层次不高的问题，影响了法规体系的权威性和影响力。一是军地规章制定不均衡。目前，军民融合相关规章中绝大部分由军委机关（解放军原四总部）制定，国务院部门制定的相对较少，存在以军事法规或部门规章代替国家法律的问题，导致所出台军事法规、规章的权威性、适用性和影响力受限。二是军地统筹缺乏。现行法律法规中，不少都因军地二元化结构导致内容不衔接，相互割裂分离。由政府牵头制定的法律法规，在涉军时往往以另行规定加以回避，加重了军民两套体系相互分离的色彩。而军队制定的法规，又基本上只能在军队内部适用，对地方企事业单位缺乏有效的约束力。三是部门立法现象较为普遍。军民融合相关法规制度需要军地之间统筹规划、密切协调、系统论证、科学设计，才能确保实施效果。但在实际工作中，因军地不同部门各管一摊，职能交叉重叠，甚至为了“抢地盘”，制定出台政策制度前未进行充分协商，存在相互不衔接、内容不系统等“先天不足”的问题，导致落实效果大打折扣。
（五）保密管理不够科学
当前，军民融合领域保密管理程序过于复杂和严格，在一定程度上存在定密過高，或解密期限己到时仍处于保密状态，或定密积极、解密懈怠等问题，制约了军民技术的双向流动，影响和制约了军民融合深度发展。一是公开度不够。作为法规文件，原则上应当全部公开，以扩大其知晓范围，确保能够被有效执行。但有的部门定密较为随意，制定了大量“带密级”的法规文件，存在该公开而未公开、可以部分公开而未制定脱密版本等问题，严重制约其影响力和执行效力。二是定密不科学。部分主管单位和个人将保密问题与实际工作需要对立起来，制定了过于复杂和严苛的保密管理程序，人为提高密级和保密批准权限，在为保密设置了一堵严防死守的“防火墙”的同时，也限制了军地之间和不同系统、不同部门之间的沟通交流，增大了法规宣传和贯彻执行的难度。三是解密不及时。部分单位出于对发生失泄密问题的担忧和顾虑，对解密问题慎之又慎，均按最高规定年限执行，甚至“一密定终身”，使法规解密严重落后于时代发展需要。解密的风险性及准入认证的复杂程序，在一定程度上造成了非传统军工企业不能或不愿迈入国防市场的壁垒问题。
三、加强军事融合法规制度建设的对策思考
针对以上存在的问题，应坚持以十九大精神为指导，认真贯彻落实党中央关于“坚持全面依法治国”和“坚定实施军民融合发展战略”的重要指示精神，加强统筹协调规划和沟通协调，加快构建军民融合发展政策法规体系，强化军民融合发展法治保障，着力解决军民融合发展面临的突出矛盾和现实问题，形成良好的军民融合法规制度环境，适应新时代军民融合深度发展的需要。
（一）健全政策法规体系
在决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，军民融合发展无论是在内容、领域、功能上，还是在方式、方法上都较以往有了很大变化，迫切需要加强立法顶层设计和统筹规划，构建纵向到底、横向到边的政策法规体系，推进军民融合发展各项工作有序开展。一是加强法治建设规划设计。坚持以推进军民融合深度发展为目标，以完善军民融合基本制度为突破口，按照国家主导、军地协调、需求对接、资源共享、制度创新的原则，采取立、改、废、释并举的方式，科学制定立法规划，明确军民融合深度发展法治建设的路线图、时间表，为构建系统完备、权威高效的军民融合法治体系提供顶层规划和方向引领。二是加强重大理论与现实问题研究。将军民融合法规制度建设理论研究作为国家和军队理论研究领域的一项重大任务，纳入国家和军队科研规划计划，并组织国家和军队科研院所有关科研力量，分专题开展军民融合法规制度建设理论研究，针对基础设施、信息、电磁频谱、航空、航天、海洋和国防动员与应急管理衔接等立法难点、热点问题进行重点攻关，注重成果转化应用，为立法实践提供理论支撑。三是健全顶层法律法规。加快推进军民融合综合性法律立法进程，建立由中央军民融合委员会牵头，全国人大常委会法工委、国务院法制办、军委法制局参加，吸收国家部委、军委机关部门参与的立法协调机制，加快制定《关于加强军民融合深度发展法治建设的意见》，抓紧启动《国防法》等涉及军民融合全局性法律的修订工作，尽快完成综合性立法与重点领域专项立法任务，确保重大改革决策有法可依、于法有据。
（二）统筹协调法治建设
军民融合法制建设需要调整的社会关系多，立法需求量大、任务重，应按照突出重点、兼顾一般、先急后缓、先易后难的原则，科学统筹安排立法项目，搞好筹划部署和指导协调，确保立法科学性、系统性和协调性。一是坚持统筹推进。充分发挥军民融合发展领导机构的统筹统管作用，通过中央融合办综合协调、督促落实，省级相关机构主动配合、积极作为，加大法规制度制定过程中的统筹推进力度，着力解决法制建设不系统、不协调、不同步、不配套等问题。二是加强清查梳理。加快推进与军民融合深度发展不相适应的法规制度清理修理工作，重点明确清理的范围、标准和要求，删除陈旧过时的内容，填补空白缺失的内容，修订相互矛盾的内容，合并交叉重叠的内容，确保在规定时限内清理到位、不留死角，优化军民融合发展制度环境。三是抓好整合优化。重塑军事法规体系，凡适用同一部国家法律法规的，协调地方法制部门主动将军事相关内容纳入立法范围，积极主动征求军方意见；协调军方主动将立法需求纳入统一法律框架，不再另行制定军事法规、规章，实现军地统一立法、守法和执法，真正建立起军地统筹有力、衔接有序的法规制度体系。
（三）增强法律实施效益
法规质量水平的高低，关键是看其落实效果的好坏。因此，应加强立法组织领导，不断改进立法技术，抓好执法绩效评估，不断增强法律实施效益。一是强化法治思维理念。增强依法行政意识，凡涉及军民融合发展的重大事项，必须依照法定程序决策，并建立健全重大决策合法性审查机制、终身责任追究机制和责任倒查机制，严格落实“法定职责必须为、法无授权不可为”和“法无禁止则可为”的法治要求，有效解决军民融合发展中的“协调工作靠感情、解决问题靠关系”等问题，坚决克服和纠正对军民融合发展不作为、乱作为等现象。二是加强法规信息公开。明确制定军民融合发展法规文件应秉持公开透明的原则，凡涉及军民融合的法规文件，原则上不得设立密级；确需保密的，应当同步发行脱密公开版本，超出保密年限应当及时解密，以打破军民融合法规信息壁垒，扩大法规制度影响力，确保执行效果。三是抓好执法绩效评估。构建军民融合发展法规制度绩效评估体系，建立执法效果反馈修正机制，对法规制度的实施效果进行常态化调研评估，及时反馈执行過程中遇到的新情况新问题，形成完善的政策法规纠偏校正机制，不断提高军民深度融合发展的法治化保障水平。
（作者简介：宋善秋，中央军委装备发展部办公厅研究员）