论产业融合与信息产业规制政策
摘要：本文重点分析了产业融合对于规制政策的挑战，即规制机构的重叠问题和新的产业形态由谁进行规制的问题。在规制政策改革的措施上，最重要的一点是规制机构的重组与融合，这也是规制改革的起点。规制体制改革的整体思路应该是重组独立的规制机构，实现规制的融合，并且对已经丧失自然垄断属性的产业放松经济性规制，同时加强社会性规制。
关键词：产业融合 规制融合 信息产业政策
产业融合是产业经济学研究的前沿问题，研究文献主要集中在国外，且还没有整合成体系。产业融合肇始于信息产业，由信息产业向其它产业扩散，在其他产业已经发生的融合现象，都是由信息技术主导发生的。产业融合带来的产业边界模糊化和新的产业形态的诞生都对产业的规制政策提出了挑战。本文从信息产业本身入手，在产业融合的策源地进行深入剖析，以更能深入理解这一现象，分析产业融合背景下的规制政策。
一、产业融合初期经济性规制的放松
自20世纪70年代后期起，西方国家对交通运输、电信、电力、天然气等自然垄断产业纷纷进行重大改革，其核心就是放松价格、准入等经济性规制，以提高自然垄断产业的运营效率，取得了明显成效，降低了自然垄断产业的收费水平、收费体系多样化、服务多样化、企业提高了效率和活力、扩大了消费和投资等。由于放松了经济性规制，受规制的产业（如电信业）的政策性进入壁垒降低，其他产业的企业纷纷进入，从而导致各产业之间边界模糊，促进了产业的融合。
二、产业融合的发展对于信息产业规制的冲击
产业融合的发展对于信息产业规制的影响主要体现在规制机构的重叠。
传统的规制理论和规制政策是以产业边界既定为假设前提的，当不同产业处于分立阶段时，政府—般采取分立的规制体制。例如，假设A产业、B产业、C产业是三个各自独立的产业，存在着技术性进入壁垒，边界固定明晰，处于产业分立阶段，则分别由不同的政府规制机构Ra、Rb、Rc来规制，传统的规制体制很大程度上反映了当时的技术状态。如图1所示。
当信息产业内各部门处于产业分立阶段时，电信、广播、出版分属电信、无线电、文化几大领域，并且其内部的细分行业更多，存在多个不同的规制部门。以三网融合为例，传统的规制体制以计算机业、电信业、有线电视业之间边界固定不变为基础，不同政府规制机构分别对电信、有线电视进行严格的经济性规制，而对计算机业很少进行经济性规制。如英国传统规制机构包括电信规制局（OFTEL）、独立电视委员会（ITC）、广播规制局（RA）、广播标准委员会（BSC）和无线信息规制局（RCA），分别对电信业和广播电视业进行规制。这种规制体制由于计算机业、电信业、有线电视业之间的边界非常明晰没有引起争议。
产业融合使得原本固定的产业边界发生变化，不同产业中企业群处于相互竞争的状态，导致以产业分立为依据的传统规制体制出现规制职能重叠。由于技术创新、政府放松规制等因素，A产业、B产业、C产业之间的传统边界模糊消失，形成产业ABC和许多新业务，产业ABC会被规制机构Ra、Rb、Rc同时进行规制，产生规制重叠的问题。如图1所示。
同时，新的业务如何定义，归入ABC哪个产业，由Ra、Rb、Rc哪个规制机构来进行规制，或是如产业ABC一样由三家机构共同规制，这些新业务带来的规制的不确定性同样使得政府规制政策的制定实施更加困难。如图2所示。
例如在电信业，按照国际惯例，规制机构将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两大类，基础业务经营许可证和增值业务经营许可证的审查和发放程序不同。基础电信业务，是指提供公共网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务；增值电信业务，是指利用公共网络基础设施提供的电信与信息服务的业务。进入21世纪后，计算机技术、电信和有线电视技术的快速发展与融合推动了VoIP电话、手机电视等新兴业务的产生，使得以话音服务为基础的传统电信向能够承载话音、图像、音频、视频等多项内容的数据通信发展，电信业的传统特征发生了质的变化，不仅基础电信业务和增值电信业务之间的界限越来越模糊，以往的电信业务分类也变得越来越模糊，新的分类越来越难以建立。从VoIP电话的技术和业务特征看，宽带电话业务既具有基础电信业务的性质，也具有增值电信业务的性质。宽带电话的业务定位至关重要，如果将其看成固定电话业务，则基于基础电信服务，政府规制非常严格；但如果把宽带电话看成增值业务，政府的规制相对宽松。对融合业务来说，已无法用现有的概念来定义是电信业务还是电视业务或者是计算机业务。即使对VoIP进行了业务界定，但由于信息业务的发展难以预测，按业务进行规制就要在任何一种新业务出现时都必须对其进行界定，而技术的发展使业务的界定越来越困难，加大了规制的难度。
三、规制融合及规制改革
建立独立规制机构的理论基础是“规制俘获”（Regulation Capture）。该理论认为，传统规制理论的基本前提假设即规制者以社会利益最大化为目标是不能成立的。由于规制者存在寻求经济利益或政治利益的动机，相关利益集团在决策过程中会积极活动以形成对自己有利的决定，因此可能出现规制者被利益集团俘获的现象。有关学者的研究表明，规制改革前，发达国家广泛存在规制俘虏现象，如法国学者拉丰和泰勒尔1993年的研究证明，美国在规制改革前在公路货运、电信、航空等产业存在规制俘获现象。该理论建立在实证分析的基础上，同时将视角扩展到规制的制定过程中，强调政府规制的目标不是为了公共利益，而是代表某一特殊利益集团的利益。规制俘获理论引发了政府对规制制度建设中的制衡机制设计和改进的思考。
如何实现规制机构的融合还有待于进一步讨论。综合起来看，主要有三种模式：
一是在现有的规制机构中增加规制职能。只要现有的规制机构还有存在的必要，就可以逐渐加以改造，增加推进产业融合的职能。因此，政府倾向于规制机构的合作来管理“产业重叠和异常”现象。这种选择在一定程度上减少了未来融合变化的不确定性带来的风险，并提供了一个可以预期的规制过程。这种方式比较适合融合的初期阶段，由于融合的范围较小，涉及的部门不多，在现有的规制机构中增加规制职能可以满足需要。
二是分离式的规制结构设置。在保留现有规制机构的同时，专门为融合产生的新问题成立规制机构。这种选择意味着一方面传统的规制机构不能很好地处理新出现的融合业务和市场；另一方面，融合并不会导致产业发生根本性的变化，因此传统的规制机构应该保留。这种方式比较适合融合的发展阶段，这时融合的范围扩大，涉及的部门增多，原来的规制机构已不能有效的监管新业务和新市场，但是整个产业还有相当部分没有进入融合进程。
三是以新的、统一的机构代替现有的多个机构。这种选择将创造一个涵盖发生融合的所有行业的新规制机构。这需要对目前的规制体系进行全面的评估和根本的转变。但是，新机构的成立并不是破坏性的变化，仍然需要考虑规制的一致性和连续性。同时，对原来的机构和职能应该进行新的组合和界定。随着融合走向成熟，融合的范围覆盖到整个产业系统，这种转变的需要正越来越迫切。
在放松经济性规制的同时，社会性规制应该开始加强。社会性规制在本质上是以增进国民的社会福利为目的。尽管信息化中的产业融合，主要是由技术及市场的力量来推动的，但在这一过程中也会出现问题，其中大部分是市场本身所无法解决的。在产业融合中，存在“市场失灵”问题，需要由政府来承担责任，解决产业融合中的市场失灵。
随着信息化进程的推进，产业融合的瓶颈可能会从技术上转变到产品上，如内容产品相对于传统媒介的短缺。事实上，目前很多地方，能否提供优良的内容，对于数字电视的发展已经成为一个关键的因素，内容的持续短缺，将阻止市场进入、竞争和创新。这时，知识产权保护和促进内容的繁荣等种种问题摆在了政府的面前。
此外，互联网已经成为产业融合发生的一个主要平台，互联网的安全是网络基础的安全。由于TCP/IP协议缺乏相应的安全机制，而互联网最初设计基本没有考虑安全问题，所以互联网的共享性和开放性使信息网络的安全存在先天不足。各国都已经针对如垃圾邮件、非法内容、非法入侵等予以了高度的关注。政府需要采取合适的措施创造一个安全的互联网环境。
总的来讲，规制体制的改革思路应该是重组独立的规制机构，实现规制的融合，并且对已经丧失自然垄断属性的产业放松经济性规制，同时加强社会性规制。
参考文献：
马健，产业融合论，南京出版社，2006
于刃刚等，产业融合论，人民出版社，2006
作者简介：王科，东北财经大学研究生院，产业经济学博士。