新中国成立以来我国统一战线法治化的历史经验
摘要：法治化是充分发挥统一战线法宝作用的坚实保障。新中国成立以来，我国逐步推进统一战线法治化，使之根植于法治中国建设，从而促进了统一战线运行规范、功能趋佳、务实高效。其历史经验在于：坚持以良法引领为统一战线法治化前提，在宏观上构建系统完备的制度体系；坚持以效力彰显为统一战线法治化核心，在中观上运行高效有序的体制机制；坚持以善治追求为统一战线法治化旨归，在微观上创新善做善成的方式方法。
关键词：统一战线；国家治理；法治化
中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2015）02-0003-05
法治化是充分发挥统一战线法宝作用的坚实保障。新中国成立以来，我国逐步推进统一战线法治化，使之植根于法治中国建设，从而促进了统一战线运行规范、功能趋佳、务实高效。综观其历史进程，这是一个在宏观上形成更健全、更稳定、更管用的制度体系的过程，是一个在中观上体制改革和机制优化的联动和集成过程，也是一个在微观上创新方式方法的与时俱进过程。藉此，它形成了以下三条历史经验。
一、坚持以良法引领为统一战线法治化前提，在宏观上构建系统完备的制度体系
新中国成立以来，统一战线围绕党的执政伟业与国家发展实践，在国家治理现代化进程中始终是法治示范者，更是良法贡献者。从宏观层面来看，统一战线制度体系的健全与完善，凸显了良法的引领作用，使统一战线工作走向制度化、规范化、程序化。
（一）以宪法为根本遵循。我国的统一战线以宪法为根本遵循，彰显了法治精神。一是宪法从总体上揭示了统一战线的重要性。1954年，中华人民共和国宪法强调继续发挥人民民主统一战线的作用。1982年宪法强调继续巩固和发展广泛的爱国统一战线。二是统一战线的主体活动必须遵守宪法。对统—战线来讲，中国共产党和各民主党派都以宪法为根本活动准则，共同负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。三是宪法为人民政协履行职能、开展工作提供了坚实的法律依据。人民政协是新时期统一战线的最好组织形式。1982年，人民政协的性质、地位和作用首次被庄严地载入宪法。1993年宪法修正案增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容。四是宪法为统一战线的巩固和发展提供了法理支持。1999年宪法修正案指出：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”2004年宪法修正案将新时期统一战线由“三者”联盟修改为“四者”联盟，增加了“社会主义事业建设者”。随着2014年中共十八届四中全会以来对依宪治国、依宪执政的高度强调和深入落实，以宪法为根本遵循的统一战线顶层设计将更加缜密。
（二）以基本政治制度为核心支柱。我国的统一战线在基本政治制度的保障下践行了法治理念。一是基本政治制度因其“特点和优点”而增强中国制度自信。新中国成立以来，统一战线所形成的基本政治制度就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，即我国的政党制度。它是我国的一项基本政治制度，突出显示了“我国政治制度中的一个特点和优点”[1]。 2011年国务院发表的《中国的和平发展》白皮书将其确立为中国的核心利益。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是在中国革命与建设的长期实践中逐步建立和发展起来的一种完全新型的社会主义政党制度。它适合国情，有利于坚持和开拓中国道路，凝聚中国力量，保持国家长治久安，展现中国制度自信。二是《中国人民政治协商会议章程》（以下简称政协章程）使这项基本政治制度程序化，使多党合作和政治协商具有广泛性、长期性和稳定性。1954年政协章程的制定为人民政协制度化打下了良好基础。1982年修订的政协章程明确了人民政协的主要职能是政治协商、民主监督。1994年修改后的政协章程在人民政协的任务方面增加了“以经济建设为中心”“促进社会主义精神文明建设”“推动社会主义市场经济的发展”等新内容。2004年政协章程清晰地指出人民政协三大职能是政治协商、民主监督、参政议政。三是基本政治制度的具体化。1989年出台了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》，促进了二者的经常化。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发〔1989〕14号）阐明了多党合作的原则，明确提出了一系列政策措施，标志着这项基本政治制度进一步走向规范化。2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，使这项基本政治制度的核心支柱作用进一步强化。2013 年中共十八届三中全会明确提出重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序[2]。
（三）以其他法律制度及基本政策为配套。一是民族区域自治法制化推动各民族在祖国大家庭内平等联合的实现。1952年，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》发布。1954年，民族区域自治制度载入宪法。1984年全国人大专门通过《中华人民共和国民族区域自治法》。1991年，国务院发出了《关于进一步贯彻实施中华人民共和国民族区域自治法若干问题的通知》，就有关民族自治地方经济和社会发展若干主要问题作出了规定。在当前国际风云变幻中，民族问题上出现的现象使我们更加清楚地看到我国相关制度的优越性。二是依法管理宗教事务。1982年中共中央印发的《〈关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策〉的通知》指出，巩固和扩大各民族宗教界的爱国政治联盟。把宗教事务纳入法治轨道，执行宗教信仰自由政策，坚持在宪法、法律、法规和政策规定的范围内开展宗教活动，有利于团结广大信教群众和宗教界人士，维护国家安定团结，推动社会主义事业建设。三是加强知识分子工作，搞好制度和政策保障。这是统一战线法治化的一项基础工作。1956年，中共中央在北京召开了知识分子会议，出台了《关于知识分子问题的报告》，提出了最充分地动员和发挥知识分子力量的政策措施。1990年的《中共中央关于进一步加强和改进知识分子工作的通知》、1995年的《关于进一步加强高等学校统一战线工作的意见》、2004年的《关于加强高校统一战线工作的意见》等文件推进知识分子工作制度化，并以制度化带动了组织化和程序化。四是加速推进侨务工作制度化。1983年，全国人大常委会设立华侨委员会，使侨务工作在立法机关中有了专门机构。1990年《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的出台，使侨务工作从依靠政策办事转变到依法办事。随着2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的全面深入落实，其他法律制度及基本政策的配套性、联动性将进一步增强，统一战线的制度体系将趋于更加系统完备。
二、坚持以效力彰显为统一战线法治化核心，在中观上运行高效有序的体制机制
实效的有无和大小，是衡量统一战线工作水平的一个重要标志。在实践中，法治化使统一战线体制机制运行更加务实有效。在制度化途径上，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》明确指出，要制定《中国共产党统一战线工作条例》，完善党领导统一战线工作的体制机制[3]。坚持以效力彰显为核心，在中观上运行高效有序的体制机制，是统一战线法治化的又一重要历史经验。
（一）在中国政治体制下建立协商民主机制，寓中国共产党的高效领导于协商过程之中。中国政治体制为协商民主提供了基本制度载体，中国政治体制中的各项基本政治制度对协商民主均有相应的法律与制度规定[4]。显然，人民政协作为中国政党制度的运行体制已经制度化、法理化，其中协商民主是寓中国共产党的领导于协商过程之中、用协商手段解决问题的创新机制。协商民主把协商纳入决策程序，提升科学性；与民主党派平等协商，增强民主化；集思广益，扩大认同度，有利于形成充满活力、规范有序的统战工作格局。这将产生有效优化执政党的领导、最广泛形成社会共识、扎实推进协同行动等具体效能。2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出：要把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》正式提出了协商民主概念。2007年，《中国的政党制度》白皮书正式提出了选举民主和协商民主两种民主形式。2012年，中共十八大强调要完善协商民主制度和工作机制。2013年，中共十八届三中全会提出构建程序合理、环节完整的协商民主体系[2]。目前，不断完善协商民主运行机制，关注其在实际运作中的作用，特别是通过完备管用的制度设计保障多元主体在相互平等的基础上参与公共决策，并在法治化的基础上实现协商和监督等的程序化和规范化，有利于提高统一战线工作效率。相比于发展中国家，其有助于规避劣质民主、无序民主的弊端；相比于西方发达国家，其有助于规避西方政治制度的局限性[5]。
（二）在深化经济体制改革中扩大统战工作领域，有效凝聚广大非公有制经济人士和其他新的社会阶层人士的正能量。当前我国的现代化进入了一个关键时期。为新的社会阶层有序政治参与提供制度化的渠道，更好发挥其维护社会和谐稳定和凝聚正能量功能，是深化经济体制改革必须面对的一个重大课题。统一战线法治化为解决这一问题提供了日益完善的制度框架。1988年《国务院关于加强省、自治区、直辖市参事室工作的通知》、1991年《中共中央批转中央统战部〈关于工商联若干问题的请示〉 的通知》等先后出台，对积极主动做好“政治上有影响、经济上有实力、社会上有声望、学术上有造诣”的非公有制经济人士等的统战工作具有重要意义。1999年，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把社会主义初级阶段的基本经济制度以及非公有制经济的地位和作用用国家根本大法的形式确定下来。显然，对非公有制经济的制度保障，从“必要补充论”到“重要组成论”，从“基本方针”到“基本经济制度”，从“制度外”到“制度内”，有利于非公有制经济与公有制经济在平等竞争的基础上共同发展，也为统战工作开辟了新领域。2006年，中共中央颁发的《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，就是要把包括新的社会阶层在内的社会各方面智慧和力量进一步凝聚起来，为中国改革发展献计出力、凝聚正能量。截至2014年，中共中央统战部已经定期举办了四届“全国非公有制经济人士优秀中国特色社会主义事业建设者表彰大会”。
（三）“一国两制”重大机制创新，使新时期统一战线的爱国主义性质更加凸显，统战工作更加务实。邓小平指出：“现在最大的统一战线问题，是台湾归回祖国、实现祖国统一问题。”[6] 邓小平提出的“一国两制”，正是运用统一战线理论和政策解决港澳台问题的新机制，是对新时期统一战线法治化理论的创新性发展，使爱国统一战线扩大了领域和范围，增添了崭新的制度化内容。1982年宪法增加了“国家在必要时得设立特别行政区”的规定，这就为实施“一国两制”提供了宪法依据。“一国两制”求爱国和祖国统一之同，存社会制度、意识形态、生活方式之异。这就使新时期统一战线的爱国主义性质更加明显、对象更加广泛、领域更加宽广。1984年，邓小平指出：“‘一国两制’……可以延伸到某些国际问题的处理上。好多国际争端……有些可以采取‘一国两制’的办法，有些还可以用‘共同开发’的办法。”[7]这就为解决国际争端提供了建设性新机制。2014年9月，习近平强调指出，要坚定不移贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方针，推动全面准确落实基本法；推动两岸关系和平发展；加强同海外侨胞、归侨侨眷的联系；加强同各国人民、政治组织、媒体智库等友好往来[8]。
三、坚持以善治追求为统一战线法治化旨归，在微观上创新善做善成的方式方法
统一战线法治化的善治追求，包含依法参与、透明履责、统筹整合等意蕴，其旨意是治理的有效性和良善性。从微观层面来看，统一战线法治化要始终坚持创新善做善成的方式方法，努力实现善治追求。这是新中国成立以来我国统一战线法治化的第三条重要历史经验。
（一）依法参与趋广化。在内容上，新中国成立以来，统一战线以大团结、大联合为本质特征。中国共产党领导的统一战线团结了社会各界代表人士，为其依法有序政治参与提供了一系列制度化渠道，从而扩大了团结面、增强了包容性。在形式上，新中国成立后多党合作的主要形式有：双周座谈会、民主协商会、中国人民政治协商会议、参加政府和人大工作等。其中，民主协商会不受时间、地点和参加人员规格、多少的限制，比较灵活，针对性强。此外，从全国政协三届一次会议开始，政协委员列席人大会议已经形成定制。21世纪以来，各地还探索项目式、智库式、网络式等统战工作的新方式新方法。当前我国统一战线高举爱国主义和社会主义的旗帜，形成了最广泛的联盟，建立健全了提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种依法参与方式，其主体范围的广泛性、多元性、包容性、开放性使中国共产党的阶级基础、群众基础、依法治国理政基础得到最大的扩大、夯实，适应了国家治理体系和治理能力现代化的发展要求。
（二）透明监督立体化。统一战线法治化的重要任务之一，就是民主监督法治化。从统一战线的角度讲，立体化的民主监督，既包括中国共产党与民主党派之间的相互监督，也包括参加人民政协的各党派团体和各族各界人士对党和国家工作以及工作人员进行监督。1956年，中共八大明确提出与民主党派“长期共存、互相监督”的方针。中共十二大正式确定了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发〔1989〕14号）对发挥民主党派监督作用的总原则作出规定：“在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。”当前，民主监督的反馈机制越来越完善。其中，人民政协的民主监督主要是通过提出建议案、有关报告，政协委员进行视察、举报、调查、检查和提出批评、建议而展开。伴随一整套反馈机制的建构，监督的约束性和有效性正在持续增强。2014年9月，习近平指出：在中国共产党统一领导下，广泛接受批评和监督，可以广泛达成共识，广泛发现和改正失误和错误，克服弊端，改善治理[8]。
（三）统筹保障多维化。在组织保障方面，1949年通过的《中国人民政治协商会议全国委员会工作条例》，确立了政协全国组织的基本格局；1950年通过的《中国人民政治协商会议全国委员会关于地方委员会的决定》进一步明确了地方组织的架构。在思想保障方面，1956年全国政协发布了《关于组织各界民主人土和工商业者进行政治学习和理论学习的决定》；1986年中共中央批准的《新时期党对民主党派工作的方针任务》明确提出了协助民主党派加强思想政治工作，进行自我教育的问题；民主党派在各自章程中把加强民主党派的思想建设当作一项重要任务而给予强调；1990年以来，“办好社会主义学院”纳入制度化范畴。在提案办理保障方面，2003年中共中央办公厅、国务院办公厅专门联合发出《关于转发〈全国政协办公厅关于办理政协提案的意见〉的通知》，为提案办理提供制度保障；一些地方政协组织还形成了提案工作网络化管理等制度，使提案工作有序有效开展。在沟通联系保障方面，统一战线在长期实践中形成了一套涉及广交朋友、联络感情、整合资源、通力合作等方面的工作原则和活动方式，从而助推同心同向、群策群力。2014年，中共十八届四中全会专门强调健全立法机关与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织之间的沟通，广泛凝聚社会共识[9]。
参考文献：
[1] 邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：205.
[2] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（2）.
[3] 中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）[N].人民日报，2013-11-28（10）.
[4] 罗振建，林华山，周潞资.协商民主在中国政治体制中的地位和作用[J].四川省社会主义学院学报，2012，（1）：5.
[5] 罗振建，林华山.论社会主义协商民主制度[J]重庆社会主义学院学报，2014，（2）：80.
[6] 邓小平论统一战线[M].北京：中央文献出版社，1991：158.
[7] 邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：87.
[8] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（2）.
[9] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.
责任编辑：罗振建