“职责同构”批判
【摘要】“职责同构”是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。这不仅是对中国政府间关系总特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济与社会管理体制等领域有着多方面的表现，是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因。只有打破职责同构，合理调整政府纵向间职责配置，才有可能是政府职能转变、行政体制改革和理顺条块关系等工作同步推进。要在打破职责同构的基础上，倡导建立伙伴型政府间关系，科学规划中央与地方的关系，已全面推动政府发展。
【关键词】职责同构；政府职能；伙伴型政府间关系；条块关系
问题的提出能否切实转变政府职能，是检验中国政治发展能否做到为社会主义市场经济体制建设服务，政治体制改革是否取得实质性进展的关键指标之一。上世纪80 年代后期以来，经过反复讨论，理论界在转变政府职能的问题上已达成一定共识，“应该做什么”的问题已基本清楚，并在实践中做了一些尝试，但也要注意到，目前在政府职能理论上还存在着许多模糊的地方。
第一，对政府职能转变的细节内容，特别是职责在纵向上的配置的认识还不够清晰
切实政府职能转变，要有可操作方案，只在原则上清楚不行。早在90 年代，政府应有的职能就已经明确，近年来的认识更为清楚。比如中央2004 年再次强调，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。然而，对于每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序等，还是缺乏细节性的研究，许多说法过于原则，弹性有余。
需要注意的是，政府在纵向间的职责配置尤其不清晰。现在，国家机关之间、行政部门之间的横向职责配置已基本明确，但中央与地方关系的调整进展不大，各级政府的职责基本相同，事权划分不仅没有上升到法律层面，甚至没有引起学术界的足够重视，大而化之的议论偏多。分税制出台前，一度讨论了这个问题，但由于缺乏理论准备，未能涉及问题的实质，自然也就不了了之了。
第二，政府职能转变与机构改革未能有效结合，机构改革长期停留在“精简”的水平
从建国初的“精兵简政”到1998 年的“第七次革命”，政府机构的增设和精简长期处于循环往复之中。精简，固然必要，但更重要的课题是实现职能与机构之间的合理配置。“加减运算”是低层次的改革和无可奈何的反复，会造成资源浪费。必须正视，纵向政府间的职能重叠，也即“一根针穿到底”，是政府机构设置上下同一和归口管理体制长期效益不明显的根本基础，是机构“尾大甩不掉”和效率不高的真正原因。
第三，“条块矛盾”的问题没有真正得到解决的迹象
在西方典型的单一制国家也存在“条块关系”，但为什么没有突出的条块矛盾？原因很简单，这就是其政府纵向间职能划分明晰，矛盾大多可在既定的制度框架中得到化解。但是，中国在实行市场经济体制后，条块矛盾反而愈加突出，各级政府的经济调控、社会管理职能交错并行，如何既能加强中央调控，又使地方有较大的自主权，成为条块关系中的“两难困境”。实践表明，在条块分割的政府体系中寻求不同政府主体之间合理关系的难度相当大。如果不能跳出“条块关系”的框框去思考问题，恐怕相关研究和实践的深入会困难重重。
很显然，这些问题都关乎到政府的纵向间关系。转变政府职能，在横向上和纵向上都要有所作为。现在，横向职责调整的思路已经明确，但是在纵向上的改革思路还比较模糊，对纵向上存在的核心问题抓得还不够准确。
本文认为，中国政府职能在纵向上配置的总特点可以概括为“职责同构”。这同时也是问题之所在。只有从习惯性思维中摆脱出来，打破职责同构，合理配置政府职责，才能使政府职能调整、行政机构改革和理顺条块关系等工作同步推进，才有可能真正解决包括中央与地方关系问题在内的一系列政治生活中的重大课题。依循职责同构的习惯，不仅政府体制改革会继续滞后于经济发展，机构设置总是模模糊糊地跟着跑，甚至社会进步都将受此限制。我们许多习以为常的东西，可能并不是科学的。
需要指出，本文题目中的“批判”，并不是“否定”的含义，不是贬义词。这一研究工作的宗旨是，基于学理分析，试图对“职责同构”及其有关问题，特别是其历史合理性和历史局限性，做一种尽可能全面的“分清”和“分别对待”的工作（参见《现代汉语词典》），是“批判地继承”中的那个“批判（Critique）”，也即是一个中性词。
职责同构的含义及其表现形式
（一）职责同构的含义
所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。
职责同构的产生，主要源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源，又要支持地方自主发展来限制部门集权。这一模式，既不同于西方国家的“职责异构”，也不同于苏联高度的中央集权。这一模式，既为计划经济下地方对抗部门集权提供了合法性，同时也是改革后国家能够平稳地走向市场经济的重要体制原因。与苏联相比，职责同构模式有助于在一定程度上调动地方积极性，减少计划体制的效率损失，同时也比较“方便”从计划向市场过渡的制度变迁，避免了改革过程中地方和部门的过度分散。
但是，在实行市场经济体制之后，这种“全能型”地方政府的发展，严重地阻碍了全国统一市场的形成，同时“条条”的辖制，也削弱了市场配置资源的优势，限制了地方的活力。也就是说，一方面是“地方全能”，一方面是“地方无能”；一方面是中央集权，一方面是中央的权力被地方所分割。极端一点形容，在我们中国是中央派人到地方“查卫生”，县委书记也想管银行——职责同构成为了“条块矛盾”长期存在、政府职能调整和机构改革不能很好到位的症结之所在。
（二）职责同构的表现形式