国有民办制学校产权配置与治理机制的案例分析
摘 要：国有民办制学校是提高国有资源利用效率，将国有资源与民有资源进行优化重组、联合开发的一种有效形式。本文从案例介绍入手，主要论述国有民办制学校的比较优势是产权的二重性有利于充分利用公立学校资源、有利于鼓励民间资本投资教育、有利于推进教育体制改革。主要问题是产权的二重性导致产权的模糊性、导致治理机制不完善、导致经营的风险不对称。在此基础上，进一步对国有民办制学校的产权配置与治理机制进行了设计改进与创新。
关键词：民办学校；国有民办制；产权配置；治理机制；案例分析
中图分类号：G40－054 文献标识码：A 文章编号：（2008）04－0035－06
一、案例介绍
为了后面的分析方便，在此介绍一个案例，并将其模型化。本案例介绍华中科技大学武昌分校。
普通本科高校以新机制、新模式试办独立学院开端于1999年。独立学院的试办，不但是对高等教育办学体制改革的一种大胆探索，而且也开辟了扩大高等本科教育资源和办学规模的新渠道。自教育部2003年4月下发教发［2003］8号文件《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》以来，各地各高校认真贯彻，不断完善和改进工作。经过几年的探索和实践，到2006年，全国共有独立学院317所。实践证明，8号文件是一个好文件。
（一）个案概述
华中科技大学武昌分校是由武汉军威企业集团（现已改为武汉军威教育投资集团）董事长金国华同志与原华中科技大学校长周济同志和党委书记朱玉泉同志订立合作办校的协议，2000年8月经教育部批准建立，按照新机制新模式运行的独立学院。武昌分校现有校园980余亩，现有学生2万人，生源来自全国20多个省、市、自治区，在武昌分校任课的教师1100余人。学校现有40个本、专科专业，已经毕业有2届本科毕业生。
武昌分校现在正抓紧推行学分制改革，其目标是探索建构一种“因材施教、宽进严出”的培养模式。因为在今后一段时间内，我国高等教育毛入学率还会继续增长。而在现行的招生和学费制度下，独立学院的生源对象主要集中在未能进入国家办的普通本科院校（俗称第二批招生院校，学费相对较低）的考生群。学校要让这些学生受到良好的高等教育，向社会输送合格直至优秀的本科毕业生，必须建构一种新的培养模式。这一模式有两个要素：其一实施“因材施教，分流教学”；其二建立竞争机制以保证“严出”。［1］
（二）产权配置情况
武昌分校在建校之初由合作办学方武汉军威集团投入资金5700万。经过几年的发展，武昌分校现有校园980余亩，各类建筑48万平方米。包括教学仪器设备、图书、校园网等基础设施在内的固定资产达4·7亿元人民币。减去欠银行的部分贷款，其资产增值相当迅速。资产增值的主要来源是学生的学费收入，学校的全部学费收入按三大块分配使用：（1）按本科生5000元生，专科生3000元生的标准安排每学年的教学运行经费，交由校长掌握使用；（2）学生所交学费的20％划给华中科技大学；（3）余下的经费作为基本建设的投入，归武汉军威集团掌握。
（三）治理结构与治理机制
武昌分校实行董事会领导下的校长负责制。学校董事会董事长由武汉军威教育投资集团董事长金国华担任，并出任法人代表。校长、副校长由华中科技大学派出人选，经学校董事会研究决定聘任，在现任的6位正副校长中，有5位是华中科技大学派出的。为了加强分校的教学管理，总校还派遣主管教学工作的副校长冯向东具体分管武昌分校的工作。校董事会明确提出：“学校以校长为核心，管理以教学为中心，教师以学生为中心，学生以学习为中心。”［2］
学校目前实行董事会领导下的校长负责制、校系两级管理体制、教职员工的全员聘任制。上述三项基本的管理制度，在武昌分校仍处在不断完善的过程中。而另一方面，它依然移植、照搬了不少公办大学现行的管理模式，甚至可以说，一些在公办大学管理中长期存在的“痼疾”，在武昌分校身上也表现了出来。因此，如何进行体制创新，防止旧体制的“复归”，坚持按照新机制、新模式办学，仍然是武昌分校面临的重要任务。
（四）运营模式
武昌分校是运营比较成功的独立学院，发展速度比较快，办学质量也得到社会认可，具体运作模式是适时地从“规模战略”向“品牌战略”转变，从外延扩张向内涵提高转变。没有规模就没有效益。任何一所民办大学达不到一定的规模就会在竞争中面临生存危机。而问题的另一面是，办学规模过大则会阻碍学校的健康发展，尤其是对于新办学校。2003年10月，武昌分校根据自身的发展状况，果断地决定：在近几年内，把办学规模控制在2万人；暂停新征用地和大规模土建项目，投入重点转向师资队伍建设和实验室建设；把提高教学质量和提高管理水平作为今后一段时间内学校工作的重中之重。
这个决策在武昌分校的发展上，是一个重要的转折。换言之，武昌分校在近期内继续走外延扩张的路是具备外部条件的，但它选择了另一条发展路径，因为它深知：从根本上说，办学效益（社会效益和经济效益）取决于办学质量，必须走一条“质量、规模、结构、效益”协调发展的道路。
在“依托名校办分校”的新机制、新模式下，华中科技大学武昌分校几年来经营的成果是：为一批适龄青年提供了接受良好的高等教育的机会，聚集各方面资源形成了一笔社会资产，到2004年底将累计向华中科技大学共提供约8000万元的回报性资助。［3］
二、评价与诊断
（一）产权的二重性有利于充分利用公立学校资源特别是在改革开放以来，我国公立学校，无论是中小学校，还是公立大学，其培养人才的状况远远不可能满足社会建设对人才质量与数量的要求，远远不能满足富裕起来的人们对受教育的愿望。在这种大的背景下，国有民办的办学模式创新，大大缓解了当前的这一矛盾。国有民办的办学模式，实质上是突破了原有办学产权一元化的局限，即要么是公有产权、要么是私有产权。即使是产权重组，也是公有产权之间或私有产权之间的重组。国有民办制是公有产权与私有产权之间的重组，这种二重性有利于充分发挥公立学校的资源优势，满足人们对教育的需求。
到2006年，全国共有独立学院317所，以其独立的法人资格、独立的校园、独立的教学和财务管理、独立招生和颁发文凭，在采用民办机制面向社会实际需求灵活办学方面，已形成了明显的办学特色，积累了宝贵的经验，受到了社会和家长的普遍欢迎。国有民办独立学院有利于放大公办普通高校长期积淀的智力资源优势，能够通过嫁接、辐射于民办高校，在高等教育规模迅速扩展中发挥重要的质量监控、保证作用。
世界其他国家依托公办大学、联合拥有投资能力的社会机构合作举办的独立学院。在其各自国家的高等教育发展中也发挥了积极作用。例如，印度
仅有300余所公立大学，却附设了数千所私立性质的独立学院，对于实现800多万人的高等教育总规模与快速推进高等教育大众化进程，起到了决定性的作用。印度的这些独立学院多由私营机构筹资建设，由公立大学提供教学计划、兼课教师、教材和教学管理，对教学质量负责监管。另外，英联邦其他国家以及英国伦敦大学、土耳其安卡拉大学下属的学院，也都采用了这种办学模式。另外，我国在上世纪50年代和80年代初期的两次高等教育结构和布局调整中，利用老的名牌大学资源进行过孵化分校和新校的实践，所积累的经验和教训可为独立学院的进—步的健康发展提供有益的借鉴与启迪。［4］
（二）产权的二重性有利于鼓励民间资本投资教育
国有民办独立学院产权的二重性，为民间资本依托公立普通高校的智力资源和办学品牌等提供了机会，起到了鼓励民间资本投资教育的作用。我国现有公立高校，尤其是一些研究型大学，多数拥有好的社会声誉和办学水平。但是由于经费增长缓慢，国家财力状况有限，使其规模扩展受到极大的限制，无法满足社会发展的需要和人民日益增长的优质高等教育的需求。另一方面，大量的民间资本也看好我国的教育市场。正当其时，国有民办独立学院这一形式顺应了这一社会需求。利用公立普通高校的资源与品牌按新的机制举办独立学院，能够调动社会各方面办教育的积极性，鼓励民间资本进入高等教育市场。在不增加和占用国家教育拨款的情况下，更快更好地扩大本科层次高等教育可利用资源。
（三）国有民办制有利于推进教育体制改革
建国以来，我国教育以公立学校为主的一元化格局，时间很久，由于缺乏竞争，当然显得活力不足，发展较慢，尤其是缺乏特色和多样化。改革开放以后，民有民办型的学校虽然成长较快，但毕竟起步较晚，一时还显得势单力薄，也无法满足社会需求。此时，在基础教育中的公立学校“转制”，高等教育中的独立学院，这两种形式的国有民办学校，凭借着公立学校的品牌和资源，加上民营资本和民营运作方式这两大优势，成为教育界的突起异军，特色鲜明，保证质量，很快得到了社会的认可。应该说这本身就是教育体制创新的结果，但是，其意义不仅如此，国有民办的模式所表现出的作用和特征，值得我们总结和借鉴，可用于完善我们的公立学校。
我国普通高等教育发展已达到历史上的最大规模，本专科招生2002年比1999年扩招前净增加近860多万人。如此大规模的扩招，已使全国各地均出现了万人规模的大学。大部分公办大学的潜力已经充分发挥，容量已接近饱和，部分高校甚至早已处于超负荷运转状态。根据《中国教育与人力资源问题报告》预测，2020年中国高等教育发展将达到3300万人的总规模，即在现有1600万人的基础上再增加1700万人。假设本科招生保持现在40％的比例不变，届时本科生总量将比目前净增加680万人，即需要在现有本科高校的基础上，再增加680所万人本科大学，才能满足高等教育发展的实际需求。［5］
（四）独立学院发展符合国家人才战略需要
中国加入世贸组织以来，给中国各方面的发展带来了巨大的发展机遇。在知识经济时代里，面对各种机遇如何才能抓住呢？毫无疑问人才是关键。在经济全球化和科技发展逐步加快的国际环境中，世界各国竞相制定人才开发战略，大力发展高等教育，努力提升人力资本水平，已成为世界各国增强核心竞争力及实现国家发展的重大战略。根据统计，连续高校扩招之后，我国高等教育毛入学率也不过21％，而世界银行1994年报告，经合组织各国高等教育平均毛入学率已达到51％。［6］因此，加快中国高等教育大众化进程是时代的迫切要求。
但是，国有民办制学校也存在一些问题。如，产权的二重性导致产权的模糊性：产权的二重性很难实现产权清晰，产权不清就很难保护国有资产的保值增值，很难完善学校的治理结构和治理机制，从长远看肯定会制约独立学院的发展。产权的二重性导致治理机制不完善：由于产权的二重性导致产权不清晰，产权不清晰就会导致产权配置结构不合理。产权的二重性导致经营的风险不对称：所有者拥有主要的剩余控制权和极少量的剩余索取权，经营者却拥有大比例的剩余索取权和对经营的监督权，而无能力承担剩余控制权。也就是说，剩余控制权与剩余索取权的配置与所有权和经营权的配置是不对称的。所有权、剩余控制权、剩余索取权配置与风险配置的不对称，长期下去会导致国有资产的流失。这些问题需要我们通过对国有民办制学校的产权配置与治理机制进行了设计改进与创新，才能克服。
三、设计与创新
（一）产权配置设计
由于产权的二重性导致了产权模糊性，那么产权配置的前提就是先让产权清晰，其次是依据各方的产权持股比例协商分配剩余的比例，在此基础上确定经营战略。
1．对无形资产评估和定价，并明晰产权公立普通高校投入的无形资产主要是三类：即办学品牌、教学管理等智力资源、教师队伍形成的人力资本。三类无形资产的特点还不一样，应该用不同的方法评估和定价。
品牌资产是个战略性问题，它是竞争优势和长期利润的基础。通过对品牌资产的评估能激励员工，提高学校的声誉，更能提高投资者的信心。有人说：三流的学校做质量，二流的学校做市场，一流的学校做品牌，可见品牌的价值和社会信誉效应。目前对于学校品牌价值的评估还没有成熟的方案。可以借鉴企业品牌价值评估的方法，一般有三种方法：成本法、市价法、收益法，根据不同的方法可选用不同的参考数据。比如成本法要参考品牌的历史成本或重置成本；市价法参考数据有市场占有率、知名度、形象和偏好度、相类似品牌的对比等；收益法主要参考品牌的净收益和预期未来收益等。品牌价值是一种不可辨认的，又是抽象的无形资产，这也从根本上决定了品牌价值评估存在“先天”的困难，所以无论采用什么具体评估方法，品牌价值评估都只能是相对合理的而无法做到绝对准确。但是，它又是重要的战略资本，具有竞争优势和长期利润，因而又不可忽视。笔者认为，将市价法与收益法综合，并结合学生收费标准和学校发展规划预测进行修订一下，可以对公立学校品牌价值评估。
教学管理等智力资源可视为管理队伍的人力资本，与教师队伍的人力资本一起进行评估。结合高等学校教育的特点，高校管理人员和教师的人力资本量化指标有以下几个：
第一种量化指标是按学历和职称来量化，即依据每个人的学历层次和职称等级来量化，当然首先要制订不同学历层次和职称等级的人力资本指标是什么，然后对应每个人计算。
第二种量化指标是按岗位职责来量化，即先对学校各个岗位进行定岗定员，并拟定不同岗位的职责，依据职责的重要程度和大小来确定人力资本指标，然后由具备一定条件的人来竞争上岗，便可以确定人力资本大小。
对公立普通高等学校的无形资产进行评估和定价之后，再总和。然后可以计算出独立学院的总投
资中，公立普通高校与民间资本投资各自所占有的比例，这样，第一步可以明晰产权。
2．独立学院独立经营的模式选择
按照教育部2003年4月发布《关于规范并加强普通高等学校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发［2003］8号，简称8号文），全国300多所独立学院，按照经营主体不同有三种选择模式：
其一，由民间资本投资方投资并直接经营。这种情况下，民营资本投资者，既是独立学院的产权所有者之一，同时是独立学院的经营者。可以使用公立普通高等学校品牌和智力资源，对于普通高等学校的教师和管理干部实行聘用制。普通高等学校作为主要所有者之一，不参与学校经营活动，只提供必要的帮助，对质量监控有一定的责任，并按产权比例享有剩余索取权的分配。
其二，由公立普通高等学校直接经营。当然是按照8号文件的要求经营独立学院。在这种情况下，普通高等学校既是独立学院的产权所有者之一，又是独立学院的经营者。民间资本投资只是作为产权所有者之一，相当是入股，最后按股权比例可以享有剩余索取权。
其三，由职业校长来经营。经过前面的第一步，产权已经明晰，普通高等学校和民间投资者在独立学院中的产权比例已经清楚。这样，可以实行校董事会领导下的职业校长负责制。普通高等学校和民间投资者各自的权利和义务，以契约的方式，由校董事会讨论通过，交给职业校长执行。不是职业校长一个人负责，一般是由一个管理团队组织去执行，当然也是职业校长负主要责任。许多独立学院也都是实行的校董事会领导下的校长负责制，为什么效果不好呢？因为在落实当中，这位校长要么是普通高等学校派来的代表，成为普通高等学校的代言人；要么是民间投资者派来的代表，成为民间投资者的代言人。最终这位校长是谁，取决于普通高等学校与民间投资者之间的“博弈”。
笔者赞成选择第三种经营模式：（1）有利于实行真正的所有权与经营权的分离，使独立学院沿着健康的方向发展；（2）有利于完善治理结构和治理机制，实行真正意义的校董事会领导下的职业校长负责制，保护教育的公益性；（3）有利于平衡所有者之间利益和矛盾，普通高等学校和民间投资者是独立学院的所有者，一者是公有产权，一者是私有产权。如果让普通高等学校拥有经营权，一则会回到公立学校的模式，难以转换机制，二则会伤害民间资本的投资积极性；如果让民间投资者拥有经营权，很容易会出现逆向选择和道德风险，导致公有产权流失。
3．引进战略投资者
独立学院的发展壮大是需要大量的资金的。比如实验仪器和设备的更新，实习基地的建设，校园的基建和维护等。由于教育的投资回报时间很长，单靠一家投资有时实力不够，可以考虑增资扩股，引进战略投资者，提高独立学院的档次，提高市场竞争力。另外，独立学院是以大众化教育为目标，以培养应用型职业技术人才为主，某些专业可以依据市场情况，与用人单位合作培养，直接针对用人单位的岗位要求调整教学计划，毕业生直接去单位上岗。用人单位为了市场竞争需要比较专业的人才，可以向学院投资，作为合作条件。
4．给职业校长及业务骨干让渡部分产权
为了给职业校长及业务骨干最长久最深层的激励，可以考虑让渡小部分的产权给他们。具体做法和步骤可按照收益权→表决权→所有权分批分期让渡。
（二）治理机制设计
1．治理结构设计
2．激励机制设计
激励机制的设计改进与创新主要包括以下几个方面：
其一，所有权激励机制。国有民办制独立学院，由于产权的二重性，导致产权的模糊性，无论从激励方面还是从约束方面看，都是不完善的。在上面产权配置设计中，首先评估普通高等学校的无形资产，明晰产权。对独立学院中公私产权的比例进行了明晰，这本身就是最重要的激励机制。并且为后面的剩余索取权的分配铺平道路，为战略投资者的引进奠定基础。其次，对职业校长及独立学院的业务骨干，也有计划地分批分期让渡部分产权，这主要目的是对经营者形成激励，为保证独立学院的健康发展。
其二，剩余控制权和剩余索取权激励机制。通过产权配置，产权比例清晰，依据产权的所有权比例而行使剩余控制权和剩余索取权，就有了合理依据和基础。剩余索取权是依法取得合理回报的基础，当然在独立学院的经营过程中会对所有者、投资者产生巨大的激励作用。尤其公有产权与私有产权合作的二重性产权条件下，公有产权所有者担心国有资产贬值或流失，对投资者不放心；私有产权所有者既希望“搭便车”，多获得投资回报，又担心在产权不清晰的条件下，一旦国家政策有变岂不“鸡飞蛋打”，因而不敢大胆投入，处处“留一手”以防事变。如今产权清晰，又有了《民办教育促进法》的依据，可以做到“亲兄弟明算账”，当然会是一种很重要的激励机制。
其三，战略投资者的激励机制。独立学院的产权二重性既有比较优势，也有一定的问题，这在前文已有分析。产生问题的主要原因是产权的二重性导致产权模糊，为了解决问题，我们在前文产权配置中已经明晰了产权。不仅如此，产权明晰也为引进战略投资者准备了基础。因为在产权模糊状态下，产权不仅有二重性，产权也限定在二元化，即只有一个公有产权和一个私有产权法人。产权模糊无法让其他产权主体进入，其他产权主体也不愿进入，从而影响产权多元化的推进。产权明晰为战略投资者进入准备了条件，可以推进产权多元化，既有利于独立学院扩充融资渠道和开拓新的发展空间，也是一种激励机制———给原产权主体产生压力和动力。
3．约束机制设计
约束机制的设计改进与创新主要包括以下几个方面：
其一，所有权约束机制。通过产权配置之后，产权十分清晰。而且将按计划分期分批给职业校长和业务骨干让渡部分产权，这既是一种激励机制，同时也是一种约束机制。
其二，校监事会约束机制。在治理结构设计中看到，笔者增设了校董事会下的校监事会，这种结构设计主要是对职业校长和独立学院的运行过程形成监督。相当于校董事会领导下的经营权（职业校长）与监督权（校监事会）是分离的。这种约束机制，既有利于约束职业校长，也有利于对独立学院的运行进行正确评价。
其三，校董事会约束机制。校董事会既是以产权主体组成的最高决策机构，同时也是最高约束机构，校董事会的约束作用表现在对职业校长的业绩考评以及对职业校长的聘任和解雇。对职业校长而言，这是至关重要的约束。
其四，独立学院内部约束机制。独立学院作为国有民办学校，其内部运行机制也应是完善的，因而也会有一套检查和纠错系统，作为内部约束机制。
4．决策机制的设计
决策机制的设计改进与创新主要包括两层：其一是由校董事会决策，是最高决策机构，代表所有者利益，决策内容包括投资力度、独立学院的经营
政策、方针、高层干部的薪酬、职业校长的聘任与解雇、职业校长的权利和义务等；其二是职业校长的决策，主要是独立学院内部决策，教学管理、教学改革、学生管理、教育特色、教师招聘和使用、教职工的考评、办学成本控制、教育教学质量监控等方面的决策制订和管理决策等。
参考文献：
［1］［3］冯向东．经营大学 办好教育———依托名校办分校的办学实践研究［J］．复旦教育论坛，2004，（6）．
［2］朱九思．教育要创新 质量是生命———迅速发展中的华中科技大学武昌分校［J］．教育发展研究，2003，（8）．
［4］［5］牟阳春．独立学院———我国高等教育新一轮发展的历史性选择［J］．教育发展研究，2004，（4）．
［6］闵维方．高等教育运行机制研究［M］．北京：人民教育出版社，2002：92．
［责任编辑 沈 勇］
·补 白·
西安外事学院彰显我省民办高校实力统招本科投档线在多个省份双双走高
西安外事学院在今年统招本科三批录取中，文史、理工类投档线在多个省份双双走高，受到省外媒体的关注和报道。《齐鲁晚报》在山东三本一志愿公布投档结果后报道称：省内外部分民办高校一志愿的生源状况不是很理想，省外西安外事学院等高校收获高分学生。西安外事学院在山东的文史类投档线是559分，高出山东（济南青岛）二本线13分，投档线为在鲁招生的全国三批次院校中的第三名，也是陕西在鲁招生的所有三本院校的第一名。理工类投档线是543分，高出山东（济南青岛）二本线7分。《人民网》《乌鲁木齐晚报》报道新疆本科三批次理工类投档线最高为西安外事学院，为479分。浙江招生考试网最新权威发布显示，西安外事学院在浙江的文理科投档分数线双双位居陕西民办普通高校第一：“三本”文科分数线为493分，理科分数线为485分。南国早报报道，西安外事学院等8所院校在广西文史类录取最低分高于一本分数线。据悉，陕西其他民办本科普通高校在外省的统招本科录取工作也很圆满。
2008年，陕西民办高校在外省统招本科的录取工作取得圆满成功，说明陕西省民办高校取得了较高的社会信誉度，得到广大学生和家长的认可。另一方面，也展示了陕西省民办高校在近两年来的科学发展中，实力得到加强，办学质量得到提高，特别是九所民办本科高校，定位准确，理念清晰，特色明显，进入了成熟发展期。
（西安外事学院 孔 颖）