论党内法规与国家法律的关系
摘 要 协调好党内法规和国家法律的关系是党与法关系的核心问题。党内法规和国家法律不属于同一个规范体系，但两者均是社会主义法治体系重要的组成部分。本文认为要协调好党内法规和国家法律的关系，就要用法治的思维理解两者之间的一致性和差异性，切实贯彻体现法治精神、国家法优先、党纪严于国家的原则，积极发现并分析党内法规与国家法律之间的不协调问题，进而不断规范党内法规，加大党内法规的合法性审查，建立两者之间的协调机制，使党内法规和国家法律能够相互协调并完美统一于中国特色社会主义法治体系。
关键词 党内法规 国家法律 差异性 一致性 协调
作者简介：陈艳梅，河南科技大学。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.056
一、党内法规的概念及性质
（一）党内法规是中国共产党党内规章制度的总称
《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规定义是：“党的中央组织及其中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。
1938年10月，毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次会议上指出：“为使党内关系走上正轨，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。” 1945年5月，刘少奇同志在党的七大上提出“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则，规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。” 1962年2月，邓小平同志在扩大的中央工作会议上列举了民主集中制、艰苦朴素、谦虚谨慎等优良传统并指出有一套健全的党的生活制度是我们党的传统之一，认为“这些都是毛泽东同志一贯提倡的， 是我们的党规党法” 。1978年12月，邓小平同志在《解放思想， 实事求是， 团结一致向前看》的讲话中提到：“国要有国法， 党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。” 1990年，中共中央颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中正式使用党内法规，即“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。” 1992年，党的十四大修改并通过的《中国共产党章程》中首次使用了“党内法规”这一概念，即“维护党的章程和其他党内法规，协助党的委员会加强党风建设，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况” ，“党内法规”正式写入党章。
（二）党内法规的特殊法律性质
按照制定主体和适用主体的不同，当下社会的法可分为国际法、国家法和社会法。这里的社会法是指由不同的社会公权力主体制定的行为规则，用于调整其内部的组织及管理关系、调整其运行所涉及的外部关系。按照能否运用国家强制力保障实施这一标准来划分，当下社会的法可分为硬法和软法。“软法是一定人类共同体制定或认可的规范共同体组织和共同体成员行为的规则” ，其不能用国家强制力保障实施。综上，党内法规应属于社会法和软法。但中国共产党是执政党，其党内法规在调整党内事务的同时必然会对国家事务产生影响，故党内法规的性质是社会法和软法，但也必然包含了国家法和硬法的部分。
二、党内法规和国家法律之间的一致性与差异性
一方面，两者都属于社会主义法治体系，有着相同的指导思想和价值取向，两者相辅相成，相互促进。另一方面，两者不属于同一个规范体系，在制定主体、制定程序、调整对象、实施方式等方面均有很大差异。
（一）党内法规和国家法律之间的一致性
两者的一致性体现在以下四个方面：首先，中国共产党代表全国最广大人民的根本利益。党内法规和国家法律在价值取向上都体现了人民的意志，两者的最高目标都是人民利益福祉。其次，两者具有共同的指导思想。《党章》和《宪法》都明确规定了马克思主义的指导地位。党内法规与国家法律均以马克思主义作为指导思想。再次，两者都是社会主义法治的重要组成部分，缺一不可。最后，二者相互配合，良性互动。一方面，党内法规不得违反国家法律；另一方面，党内法规是国家法律的重要立法渊源，其条件成熟时可上升为国家法律，对国家法律具有指引和促进的作用。
（二）党内法规和国家法律之间的差异性
两者不属于同一个规范体系，具有较为明显的差异。首先，制定的主体及制定的程序均不相同。国家法律是全国人民代表大会及其常务委员会依据《立法法》制定，党内法规的制定主体是省级以上的党委组织依据《党内法规制定条例》制定。其次，调整內容和适用对象均不相同。国家法律调整的是社会关系及秩序，适用对象是全国公民和组织。党内法规调整的是党内关系及生活，适用对象是党员和党组织。再次，实施方式不同。国家法律的适用主体是国家机关，其依靠国家强制力保障实施；党内法规的适用主体则是党的组织，其依靠党的纪律保障实施。最后，党内法规严于国家法律。这是党的领导地位和执政地位决定的，只有严明的纪律和规矩，才能保证全党团结统一、步调一致，才能更好地执政，更好地率领全国各族人民把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。
三、党内法规与国家法律相协调
协调作为名词时表示和谐一致的状态，作为动词时表示为达到和谐的状态，有意而为之，配合得当的特定行为。党的十八届四中全会通过的《决定》中强调要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调” ，两者协调的关键是在立法和实施动态过程中，有意地加以促成。
（一）协调党内法规与国家法律的困境
要达到党内法规和国家法律的完美协调，就必须弄清二者相协调问题的困境。
1.党内法规表述不规范，内容不完整
首先，党内法规研究起步晚，缺乏专业的 “立法技术”。具体如下：有的党内法规语言表述不具体不明确，语义理解不具有唯一性；条款表述不完整，有的条款有行为模式，但无相应的后果条款；救济条款规定不到位。其次，党内法规的内容不完整，实体性法规较多，程序性法规较少，原则性规定较多，可操作性规定较少。再次，党内法规的协调性不足。党内法规的制定主体层级和部门较多，无法将党内法规置于同一维度进行考虑，对法规同一性认识不足。
2.党内法规体系有待完善
党内法规虽然已经形成了以党章为根本，准则、条例为主干，规则、规定、办法、细则为枝节的纵向结构体系；但从横向结构看，党内法规在党的干部和党的纪律方面规定较多，虽然这两个方面较为重要，但其他方面的规定也是必不可少的。
3.对党内法规的合法性审查不到位
党内法规和国家法律制定主体不同，党内法规的规划、制定和评估三阶段与国家法律沟通不够，合法性审查不到位。
4.两者在实施的过程中缺乏有效的协商机制
两者均规定了相应的评估机制，这对各自良性运转有积极的保障作用。但两者缺乏高效的协商机制，致使信息无法共享。
（二）协调党内法规与国家法律的原则
要达到党内法规和国家法律的协调，就必须树立相应的原则，确保两者协调的基调。
1.体现法治精神原则
法治精神必须以公平正义和普遍约束力为先决条件，以保障个人的权利为基本价值取向，以程序的民主性、规范性为程序正义的基本要求。党内法规被纳入社会主义法治体系以后，其与国家法律相协调的首要原则就是体现法治精神的原则。即党内法规的内容要反映绝大多数党员的意志，制定主体及制定程序等要体现程序正义的要求。
2.国家法优先的原则
国家法优先原则即法律至上原则，这既是宪法的基本原则之一，也是党章明确规定的。一方面，党内法规的制定原则、具体内容不得和国家法律的立法原则、具体内容相违背。另一方面，属于国家法律规定的事项，党内法规不得介入。
3.坚持党纪严于国法的原则
中国共产党是工人阶级的先锋队，这一性质决定了党纪必须严于国法。即：党内法规对党员的要求比国家法律对公民的要求更为严格；党员干部违法犯罪的，党内法规使用在先，及时查清其违纪事实并给予党纪处分后，移交司法机关，在法律许可的范围内从严、从重处理。
（三）协调党内法规和国家法律的建议
1.规范并完善党内法规
首先，提高立法技术，规范立法程序。语言表述要准确，以增强党内法规的适用性和可操作性。法规条款结构要完整，既要有行为模式，也要有相应后果的规定，以保证党内法规的实施。同时，应增加救济条款的制度安排，保证权益受到损害时能够得到有力的救济。其次，完善党内程序性法规，增强党内法规的可操作性，保障实体权利的落实。再次，不同层级的制定主体之间，应注重协调性，以减少甚至避免党内法规内部的不协调。
2.完善党内法规体系
要站在全局的高度，整体规划，纵向保证各层级的均衡，横向保证各项内容的均衡，纵向与横向相结合，使党内法规结构体系更趋协调。
3.加大党内法规在规划、制定和评估这三个阶段的合法性审查，其中制定阶段包括起草、审批、发布和备案等环节
在党内法规的规划和起草阶段，要认真专研国家法律，充分发扬民主，细心听取各方意见，进而与国家法律的立法机关反复沟通协商，并将党内法规的立法规划和正式草案向所有党组织和党员公布以接受监督，切实保证党内法规在的规划和起草阶段的合法性。在党内法规的审批阶段，若起草的党内法规多次因违反法律而被修改、缓办或退回的，起草该党内法规草案的直接责任人员和主管人员应给予相应的党纪处分；若审批机关审批不严，造成其审批通过的法规与国家法律相冲突，应追究审核人员的责任。在党内法规的备案环节，专门机关应与国家法律的立法机关密切联系，认真听取其意见，记录在案并认真研究，以判断备案的党内法规是否合法。在党内法规的评估阶段，应当组建专门的评估机构，按照相应的评估原则及评估程序对党内法规的运行情况进行评估，以确保党内法规在运行中的合法性。
4.建立高效的沟通和协调机制
党内法规与国家法律的协调，不仅体现在立法上，更体现在实施的具体环节中。要达到两者在实施阶段的协调，就必须建立高效的沟通和协调机制。一种是修改和废止的沟通机制，国家法律和黨内法规在运行过程中，若出现修改或废止的情形，应当及时向对方通报，对方接到通报后应启动相应的评估机制，进而研判该通报并将结果向通报机关反馈。另一种是评估中的沟通协调机制。一旦发现两者有不协调的情况，应当及时通报对方，就具体的问题相互沟通并协商共同解决。具体措施是制定协调细则，明确协调的具体情形；国家法律和党内法规的实施部门要根据各自具体情况建立相应的协调平台，并有专人负责，以确保有效运转，充分利用这一协调平台，实现信息共享，使协调机制发挥应有的价值。
注释：
毛泽东选集：第2卷.人民出版社.1991年版.第528页.
刘少奇论党的建设.中央文献出版社.1991年版.第400页.
邓小平文选：第1卷.人民出版社.1994年版.第300页.
邓小平文选：第2卷.人民出版社.1994年版.第147页.
中国共产党党内法规选编（1978-1996）.法律出版社.1996年版.第706页.
中国共产党章程编介（从一大到十六大）.党建读物出版社.2004年版.第282-283页.
姜明安.软法的兴起与软法之治.中国法学.2006（2）.第25-36页.
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.北京：人民出版社.2014年版.第53页.