公共政策视角下的民主与福利
摘 要：福利政策是国家层面的公共政策。在其制定与调整过程中，影响政策制定主体的多元权力中心及各个主体间相互关系与制约的行为过程值得讨论。从民主这一维度来探索民主对福利国家政策的制定及其对于一国福利水平的影响。然而实际中民主与福利关系，民主并不是单一因素决定福利政策与福利水平，因而两者间关系也非单纯与政府相关的线形描述可以简单论断。
关键字：公共政策;多元民主;福利国家;相互关系
中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1009-8135（2019）03-0044-07
一、假设的提出
探索民主与福利的关系问题，涉及到此组关系中各自的定义，即界定范围及包含的维度。从民主与福利的各自相关研究来看，研究者从诸多不同的视角研究了有关民主的理论。本文中，福利作为关系研究中的因变量，意指作为基本比较单位的各国的公共福利政策;民主则作为关系中的自变量，其衡量指标虽无法精确量化，但在此环境下主要指公共政策目标团体的公民以及各国政党、社会组织作为政策主体在制定与影响一国福利政策建立与调整变化的过程。因而，本文所要考察的问题，是在公共政策系统中，以民主的行为方式影响政策的调整与变化的程度，即对福利的深度以及广度的影响。
（一）比较研究框架
在公共政策分析的研究视角中，公共政策的形成、调整与反馈过程都存在于完成的政策系统之中。福利国家或者说一国的福利政策体系，不仅包括直接的物质与服务的给予与提供，还包括相关利益关系与资源分配关系的协调，既体现一国政府政策导向，又担负利益协调的功能与作用。若以公共政策的类型来看，福利政策更多地体现为分配与再分配政策、调节性政策，在社会生活领域的不同政策可以划归为社会政策的范畴。政策系统是公共政策运行与展开的载体与基础，“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律价值观”[1]26。若将福利政策置于公共政策制定体系之中，公民作为政策的目标团体，即福利政策发生作用的客观对象为社会公众，政府是可以代表公民做出決策制定与调整福利政策的政策主体。在现有相关研究中，多将主体界定为政府或者影响政策的政党以及工会等。公民通过自发组织、参与政党、支持某一政党或参与工会组织或工会运动的形式影响福利政策的过程，亦作为一种民主的行为方式对福利政策产生的效果及其程度。因而，多元政治主体的民主行为方式对福利政策的影响，是本文研究民主与福利关系的基本框架。
（二）民主与福利的界定及假设的提出
“民主方法是为达到政治决定一种制度上的安排。在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到做出决定的权力”[2]337，熊彼特将民主界定为一种竞争性获取权力的方式与程序，“人民的作用是产生政府，或者产生出将要产生国务执行委员会或政府的某种中介体”[2]336-337。达尔的多元主义民主则在承认了精英式竞争民主的基础上，发展出“多重少数人的统治”，更为关注以社会组织形式存在于社会之中能够制衡政府权力及其运行的多个权力中心的相互关系。随着研究成果的存续与各国实践的变化，大卫科洛克尔曾援引约翰杜维有关于民主的认识，即民主应当是一种植根于所有社会机构与组织之中的“生活方式”，他关注民主之深度，对民主做出如下描述，即“在深层次的民主之中，人们所做的不单单止于投票。他们参与会议、请愿、书写请愿书、抗议，在抗议中行进，参与停工斗争，积极加入关于公共价值规范与政策的公共讨论，与公民同胞和公民代表会面，就什么应当是被执行与完成的进行讨价还价或进行仔细的思量与商议”[3]，民主成为了公民参与公共政治生活的行为方式。
公民作为福利政策的目标团体，在政策制定与执行及其调整中试图通过成为政策制定主体的这一过程，这其中包括选举投票、参与支持某一政党、参加游行或工会活动以及一系列非组织化的形式对福利政策的影响，都可以视为民主过程对福利制度的影响。鉴于公民处于所掌握社会经济资源不平等的实际情况，公民的利益群体划分，即在诸多研究中将阶级或阶层作为影响福利政策研究因素之一的方法也是被考虑在内的。诺尔曼金斯伯格在《福利分化——比较社会政策批判导论》中，对瑞典、德国、美国和英国这四个典型福利国家的福利政策体系做出了较为详尽的比较。其中福利国家制度的主要内容在这部著作中包括意识形态与福利支出、收入支持政策及其结果、少数族群与福利国家、女性与家庭政策、医疗保健制度。本文福利国家政策体系的主要内容将以上述内容为基础，选取若干重点比较内容作为社会福利政策体系的政策客体进行研究。除此之外，还会涉及著作中未曾涵盖的内容。
从政策制定系统与政策分析角度看，本文所界定的民主并非是影响福利政策及整个体系的唯一因素，公共政策的制定与执行必定存续于特定的政策环境之中，即一国的社会经济状况、政治支持文化、制度体制条件以及国际环境都会影响福利政策的制定及效果。因此，在此文中假设，民主与福利关系的研究，民主作为公民参与福利政策制定的过程与行为方式，并不是影响一国福利政策制定与执行效果以及福利发展水平的决定性因素。尤其是在以社会组织的形式影响政策制定的条件下，民主的行为方式对福利政策及福利水平的影响亦是有限的。本文主要以瑞典、德国、美国的福利国家体系作为比较对象，从其中对各国社会福利政策中选取其意识形态福利支出、社会救助、失业与劳动力市场政策作为主要的比较内容。以上三个国家的福利政策体系能够概括或者归属为社会保障的三种典型形式并加以简要的比较，即基础社会保障体系、国家法团主义或统合主义式社会保障体系以及全面覆盖式社会保障体系。其中，美国的福利体系归类为基础社会保障体系类型，德国福利体系归类为国家法团主义或统合主义式社会保障体系类型，瑞典则归类为全面覆盖式社会保障体系类型。
（三）研究方法
本文主要以国别为政策比较研究的客体，结合案例研究的形式对相关国家的福利政策进行比较和分析。福利政策比较的时间段截取在第二次世界大战之后，部分比较研究将集中在20世纪70年代中期到20世纪90年代的时间范围内。在此需要特别说明一点，在此阶段，十八个国家的福利水平发生过不同程度的紧缩或倒退，本研究中的三个国家的福利国家政策也发生了较为复杂的变化，其影响因素也并非由民主这一维度所主导。
二、公共政策视角下的福利国家体系
瑞典学者科尔皮与帕尔梅的新政治与阶级政治视角下十八国福利国家倒退的研究中，将福利国家政策体系以三个标准划分为若干个模式，这三个标准是受益资格的标准、受益层次的划分原则以及方案治理的形式，依此划分出的类型主要包括目标定向性模式、自愿性国家支持模式、国家法团主义模式、基本保障模式以及全面覆盖模式。在其研究中，影响这些模式产生以及变化的主要因素是存在于社会经济利益集团以及不同的政治倾向之间的竞争与对抗，也就可以理解为福利模式的差异与民主模式的不同之间的联系。
自第二次世界大战以来，西方国家较好地避免了独裁倾向并通过实践“民主”与“自由”，比较成功地预防了民主可能诱发的激情政治、暴民政治等政治倾向。但福利国家危机与“拉美化”现象，表明西方式民主在他国的“空降”与国家福利政策之间存在着某种不协调与冲突。但反观西方社会，民主却在福利国家的相关政策制定及调整中起着不同的作用。
文章研究内容选取了福利国家模式中的后三者，即国家法团主义模式、基本保障模式以及全面覆盖模式并进行比较和分析，试图探求在福利政策的制度实施过程中，民主在其中起着怎么样的作用。其中目标定向性模式及自愿性国家支持模式并未纳入到本文的讨论范围，原因有以下两点：一是因为在十八国福利国家的研究中，国家法团主义模式、基本保障模式以及全面覆盖模式居于福利国家的标榜范畴，这三种模式更加具备比较的意义;二是因为实施这两种福利模式的国家多为民主基础较为薄弱，或民主制度争议较多的国家。因而，本文选取了具有代表性的三个福利模式的国家进行比较研究。
（一）全面覆盖式的瑞典福利国家体系
“以相当高的税率为代价，瑞典人享有一个结合了普适性社会福利（即覆盖所有公民而非只是穷人的标准福利）、收入相关福利（比如以收入水平为依据的病假工资）和有限的收入审查项目（像给低收入者的住房补贴）”[4]的全面覆盖式的、要远比“摇篮到坟墓”惠及程度还要高的福利國家政策体系。瑞典模式的建立主要源自1938年由工会与雇工组织间以“索尔茨约伯茨协定”著称的交易，此次交易以高水平的劳工工资与保障政策为劳工提供了稳定的工作环境与收入机制。瑞典的政策制定模式或者说政治运行模式则以“劳工和平、分权化协商、劳工和雇主组织之间的‘集体协议’、以充分就业为目标的经济政策、政治共识的精神以及女性在劳动力中的充分参与”[4]为其独特的福利国家体系形成之特征。
瑞典的高水平福利支出依靠高水平的个人和企业所得税来维系。有关经合组织国家的研究显示，1960年至1975年，瑞典相对其他经合组织国家来说福利支出水平并未高出平均水平很多。但在1975年至1981年间，瑞典的真实社会福利开支以四倍于本国经济增长水平、两倍于经合组织国家平均社会开支增长水平的速度而快速增长。在这期间，除一年之外，在瑞典长期处于主导地位的社会民主党都是在野状态，该国中右翼执政联盟并未在社会福利支出上相对以往的政策水平有大的偏离和改动。而在此之后的20世纪90年代的大规模减税改革对公共福利支出的削减产生了影响，瑞典选民也切身体会到了公共服务水平的下降。发端于20世纪60年代末壮大于70年代初的以劳工工会为主导的“平等运动”对当时执政的社会民主党有关社会福利的政策产生了巨大影响，随之而来的经济衰退以及“经济民主”为口号的工会运动也逐渐陷入停滞，在保持了一段时间高支出水平的社会福利支出之后，又在90年代的减税改革以及政策结构调整中有所下降。
在经历了危机初期的阵痛后，各社会阶层群体通过代议民主体制下搭建起的协商民主平台，在调整社会福利政策方面达成了诸多妥协与共识，并推动了20世纪90年代初期以来的一系列福利紧缩改革[5]。瑞典福利国家公共政策体系制定与维持的显著特点就是存在着强大的工会组织及相关社团，可以在国家政策制定的体系中制衡政府决策权力，影响决策结果以及政策走向。社会组织作为政策制定的主体影响并在很大程度上决定了政策形成的结果，并且可以在多党轮换执政的背景下使执政党或执政联盟对政策影响降至很低的水平，这样的政策制定与运行模式是社会组织影响较为明显的实例。虽然这其中有关工会是否能够代表瑞典国内最为普遍的公民利益亦无法做出定论，但工会组织以及社团以不断招收大量成员的形式来扩大其对相关福利政策的决定与影响程度，就这一点来说，工会组织是通过集体谈判、大型的工会运动等影响公共政策的民主日常化的形式，在很大程度上代表并且顾及了成员以及政策接受者的利益。
（二）国家统合主义（法团主义）式的德国福利国家体系
在现代德国的国家环境与公共政策语境之中，福利国家的政策体系意味着通过国家干预影响社会政策和国家政治，并且通过国家的手段保证社会稳定。在德国，具有决定性作用的政治力量是基督教民主联盟（CDU）及更加保守的来自巴伐利亚的搭档——基督教社会联盟（CSU），他们共同领导了1949年以后的联邦政府，除社会民主党（SPD）和自由民主党（FDP）联盟在1969年到1982年间执政过[6]73。20世纪60年代中期到70年代中期福利国家劳资冲突和斗争较为明显。1970年代的经济衰退，时任的制衡联盟曾一度放弃法团主义实施紧缩的财政及货币政策。始于1975年的社会福利缩减和持续的限制却没有影响到社会福利在中产阶级与工人阶级中的普及以及对社会福利政策持续的相对维持，但在之后不断涌现的新社会运动并没有使激进的社会政策取得任何突破性的进展。
以社会市场经济为重的主导思想将国家放置于从属地位，但在实际的公共政策福利的控制中，国家对市场失灵现象的弥补与调控依然影响着福利国家的政策。不同于瑞典的社会民主主义，他所强调的在于个人和家庭依靠自我力量支持的社会保险，同时直接的国家福利责任只是作为一种震慑性的手段，社会市场经济意识是一种掩护，试图以模棱两可的措词来定义被政治家运用到各种环境中的国家干预的局限性[6]75。
与其他国家相比，德国在社会福利政策形成的过程中没有出现特别严重的社会与政治冲突，其较为弱化的隐性政治冲突也只存在于地方政府与科层制之中，并没有上升到国家层面。金斯伯格的相关研究总结到：“联邦德国以市场和个人自由与社会公正混合在一起的外观来宣称其合法性，在实际功能上，市场力量首先塑造着德国，因此它实质上维持着阶级、阶级内、性别以及种族不平等和压迫，其意识形态和福利制度被证明是极具弹性和适应性的，因此能够适应来自国家财政危机以及由心社会运动和新右派的兴起带来的挑战。”[6]106从这一点来看，没有社会组织或工会谈判能够在国家政策形成的层面影响政策。国家体制与福利政策体系又能以高度的弹性和适应性以维持社会的稳定为先，从而保证在国家层面没有突出的政治冲突出现。这些举措虽然可以应对财政危机以及来自社会对权力的挑战，其福利水平却维持在中等的水平，社会分化程度及相应的压制程度也很高。政策制定的主体依然为国家政府，在稳定的维护方面虽然适应性较高，但从社会组织的民主化参与过程来看，民主对福利水平决定程度也在较低的水平徘徊。
（三）基本保障式的美国福利国家体系
美国福利国家体系的特点与美国的政府机构特点有明显的关系。金斯伯格的研究总结认为，美国反联邦主义的政府机构，分散的国家权力，缺乏强有力的国家行政部门以及立法、行政、司法在各级政府分权制约的特点对其福利政策的体系影响较大。“在美国，政府从来不需要培养自己应对国内政治联合统一起来的工人阶级的要求的能力，美国的工人阶级已经被种族偏见、来自世界各地的连续性的移民以及不同的信仰分隔开来……劳工运动也从来不能联合工人阶级，社会主义和社会民主主义的影响也因为‘商业工会主义’的意识形态而衰弱，‘商业工会主义’完全是在资本主义制度下，其目的就是通过集体谈判最大可能地做成买卖”[6]108。美国的自由主义指导下的社会政策试图满足社会各个阶层的需求，受到来自多元利益集团和群体的压力，包括低收入群体、中产阶级、劳工运动、女权运动以及商业联合会等的多方面影响因而没有明显的偏左或偏右的倾向之差别。
美国在社会福利方面的支出远低于经合组织其他国家的水平。在1960年到1975年间以超过GDP增长的形式达到峰值，在1975年到1981年国家财政危机时期下降至低于GDP增长的水平，而在1981年之后就维持在低于GDP增长的水平上。艾斯平·安德森利用去商品化指标的测量表明，1980年美国在18个资本主义国家之中排名倒数第二，亦可解释为年老、疾病及失业的基本需求都依赖于市场。1975年美国的私人福利支出水平占GNP的2%、占总福利支出的30%;1985年，私人福利支出达800亿美元，相当GNP的2%、其中82%来自个人的结构性特点塑造着美国的福利国家体系。
在美国，20世纪80年代产生于保守主义与福利国家之间针对紧缩福利支出与控制公共支出上的交锋，两者都没有全胜或全败。福利国家政策的支出负担逐渐受私有化、分散化的影响转移至地方政府、雇员以及雇主等利益群体中。自由主义盛行的美国，中产阶级对福利的需求呼声亦伴随着支持民权与福利权的强大压力。作为多元主义民主描绘的蓝本，美国现代多元社会中，各个权力中心相互制约相互影响，对国家政策决策的影响也很强烈。从这一点看，多元民主化的水平是较高的，社会组织的力量虽然无法占据主导地位，但也确实影响到公共权力在政策制定中的运行。与此同时，政府权力也没有在福利国家政策中起着决定性的不可逆转的作用。而这种存在于多个社会组织或者说多权力中心之间的民主与制约程序，并没有将美国的福利水平提升到同等的典范福利国家的高度。
三、公共政策视角下民主与福利的相关性
早在20世纪90年代“福利政治学”就已经兴起，其理论基础主要是新制度主义。保罗·皮尔森是新制度主义的主要开创者和代表学者。福利政治学的主要观点包括：福利制度变革的动力，主要有政党竞争、选民政策反馈;制度否决点与路径依赖是福利制度变革过程中的重要阻碍因素;在持续性经济紧缩背景下，福利制度变革受到内外因素的双重影响和制约[7]。之后，又有更多的中外学者加入到此话题的讨论中，分别从不同的学科和视角寻求福利国家的变革与“移接”带来的危机与问题，其中包括民主与福利两者关系的讨论。然而，传统的福利国家将民主视为一项可以推动福利政策制定或调整的主动力，却忽视了民主作为公共政策目标团体的公民以及各国政党、社会组织等政策主体在制定与影响一国福利政策建立与调整变化中的作用及影响力。
（一）民主对福利的积极影响
福利作为一项公共政策，国家福利政策体系涉及的项目庞大，相应的政策制定与调整极为复杂，涉及到国家社会生活中的多个行为主体。在政策制定与调整过程中，列举的三个国家带有各自的特点，福利水平也不一。从政党、工会、社会及其相互关系作为民主对福利政策的影响这一维度来看，瑞典可以在国家政策决定的层面以集体谈判的形式维持高水平的稳定的福利，是工会以及代表或可以协调工会利益的主导政党起到了决定性作用。在德国，福利政策的决定依旧依靠国家干预，并且以维持稳定为主要目的的福利政策水平维持在中等程度;较之前两国，在美国多元主义与自由主义结合的情况下，多个权力中心都可以表达自我的利益需求、都有权力或者资源来影响政策制定与调控结果，那么多个权力中心都得到了制约时，结果自然也是因制约而得以平衡各方的利益，即各方利益都无法完全满足的局面。
从以上三个典型的福利国家模式来看，民主模式在一定程度上影响着国家设立福利政策的偏好。起码，以选票为特征的民主制政体中，选民可以通过选票作为筹码，以至少保证福利政策的执行与福利水平的延续，约束政府行为。因而，任何一个希望以选举获胜为目的的政党和政府都不会轻易削减民众的社会福利，从而保证国家福利政策的平稳与持续。
（二）民主对福利“影响”的局限性
国家层面的福利政策在调整过程中，民主在多大的程度上能够参与到政策的制定及调整过程，这一问题值得关注。瑞典以代表工会利益（大众利益）的主导政党为政策制定的主体，会考虑大多数人的福利需求;而德国福利政策的决定多是通过国家干预来进行，福利政策多偏居中等;美国则是多元主义与自由主义相结合中的多方满意，无一方最优的福利政策是多方妥协的结果。因而，以“选票”为筹码的民主制度在多大程度上可以决定福利政策的水平也是值得考量的问题。但是，即便是“从摇篮到坟墓”的全面覆盖式的瑞典福利国家体系，也无法消除社会中收入不平等以及贫困的问题。20世纪70年代石油危机到来，世界范围内的资本主义国家经济停滞或倒退时期，瑞典这种全面覆盖式的福利国家体系反而在此时扩张。对于负担这种高水平福利支出的个人与企业、社会组织来说，民主制度与影响国家福利政策的过程对于他们来说是否体現了民主，值得深思。资本主义国家民主制度的实施是否真正体现了制度设计的初衷，这一问题仍值得我们思考。
三、結语
本文从公共政策制定角度，研究民主与福利之间的关系。研究发现，民主的行为方式并非是影响福利政策的决定性或者关键性因素，亦不能做出民主程度越高、福利水平就越高的简化定论。民主参与过程中的主体，即公民，也因其身份地位以及掌握的社会经济政治资源的不同而有群体划分。当公民以社会组织作为参与中介影响福利政策时，就与社会组织或利益团体的共同利益和行为方式又产生了关系。而社会组织或利益集团在影响政策制定时，是否体现了民主或实践了民主程序，又与一国的政党制度、政策体系、政治文化以及社会组织和利益集团的规模与利益有关。因此，民主与福利的关系从公共政策制定角度来看，尽管简化了比较的内容与方法，做出了较为简化的假设，但二者的关系也非单一的正相关或者负相关就可以描述清楚或做出定论。
在考虑到社会平等、民主与福利国家的研究中，科洛克尔谈到，“贫困并不仅仅是收入与物资的缺乏，还是自由与自由机制上的一种匮乏”，“一个人可能收入微薄，但却满足于平等与自我决定的机会之中，因为他生活在一个可以关注他基本需求共同体中，或者说，在这样的共同体中，他可以自己决定过一种朴素但带有他自己审美追求的生活”[3]733。
我国的福利政策制定需要考虑我国经济的实际发展状况、民生需求及政策的科学持续发展。就目前我国的形式来说，福利政策的长期发展是必然的。他的发展建立在社会进步的基础之上，即使在国家发展的困难时期，我国政府也是通过制度改革对福利政策进行修正的。在全球化的时代背景下，我国在制定相关福利政策时，除了需要考量本国的基本国情，也需要慎重考量可能影响我国国际竞争力的相关福利政策，如工资率、税收水平及福利制度中的社会保险相关政策。
就我国的基本国情而言，以积极福利方式增强福利保障功能是我国福利政策发展的一项重要措施。人口基数大、经济发展不平衡等众多问题仍是困扰我国经济发展与民生改善的难点。因而，应从提升劳动力竞争能力，重视培养公民的职业能力，提升公民的就业率等方面构建积极福利的长效机制，而非只是兜底的保障作用。
面对与以往任何时期都不同的新情况新问题，建立良好的公共政策制订环节，吸纳更多人的意见，倾听更多人的需求，以基本生活保障为底线，以提升公民的市场竞争力为目的，建立多元化的社会福利体系、多维度的福利保障制度是我国的福利政策制定的方向和目标。
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（责任编辑：张建升）
Abstract： As a public policy， the welfare policy explores its influence on the state as a multi-power center. Democracy in this paper is used by means of a formational and restrictive power to explore the the welfare policies on the influences of the welfare states. However， it cannot be used as a single factor to determine the level of welfare policy and welfare. The clear descriptive assertion of the relationship between democracy and welfare cannot be made by supplely related to the government as well.
Keywords： public policy; pluralistic democracy; welfare states; mutual relationship