以法治方式加强党风建设的新路径探索
[摘要]法治方式是十八大以来中国共产党探索出来的加强党风建设的新路径。整党整风运动式、会议专题式、法治方式是中国共产党九十多年来加强党风建设的三种方式，而法治方式是新方式与新选择。以法治方式加强党风建设的具体路径有五个方面：一是培育党员领导干部的“法治”意识与价值观念。二是清理完善党内法规制度，构建有法可依的党内法制体系。三是构建规范权力运行的制约和监督体系。四是搭建追逃追赃国际平台，加快对外逃人员的法制惩处。五是强化警示，定期发布党员领导干部的贪腐案例。以法治方式加强党风建设要处理好党内法规与国家法制的关系、加大党员领导干部相关事项的信息透明度与公开性、借鉴成功经验构建廉政文化。
[关键词]法治；党风；路径
[中图分类号]D261.3/D920.1 [文献标识码]A [文章编号]1008-1763（2015）04-0137-05
党风问题是关系党的生死存亡的大问题。中国共产党成立以来就十分重视党风建设，积极探索党风建设的路径与方法。十八大以来，更提出了“全面建成小康社会”、“全面深化改革”、“全面依法治国”、“全面从严治党”的新战略，进入了“四个全面”的新时期。“法治”思维上升到了前所未有的高度，2013年6月召开的中共中央政治局会议明确指出：“要以法治思维和法治方法抓作风建设。”以法治方式加强党风建设，是十八大以来中国共产党探索出来的新路径。本文就此进行探讨。
一法治方式是加强党风建设的新选择
1921年中国共产党建党以来，在轰轰烈烈的革命实践活动过程中，在由革命党向执政党演进的过程中，在纯洁自身组织锤炼队伍的过程中，探索出了党风建设的多种形式，其中整党整风运动式、会议专题式、法治方式是其中三种主要的方式，法治方式无疑是加强党风建设的最新方式与最新选择。
整党整风运动式。整风运动发轫于民主革命时期，是毛泽东建党思想的重要组成部分，在经过党内长期“右倾”机会主义、特别是“立三路线”、“王明路线”等“左倾”冒险主义的侵蚀下，在张国焘分裂势力影响余毒与抗战时期国内各种思潮争锋林立的映射下，1942年2月1日毛泽东在延安中央党校春季开学典礼上所作的《整顿党的作风》的报告，探索出了延安整风的党风建设方式。此后，整党整风运动式成为中国共产党加强党风建设的重要方式。以整风形式加强党风建设主要有：一是抗日战争时期1942年前后进行了以“反对主观主义、宗派主义、党八股”为主要内容的延安整风，毛泽东提出：“我们反对主观主义、宗派主义、党八股，有两条宗旨是必须注意的：第一是‘惩前毖后’，第二是‘治病救人’。”这次整风为党的七大的胜利召开和争取抗日战争的最后胜利奠定了思想基础，“惩前毖后、治病救人”成为了中国共产党党风建设的一个根本原则。二是解放战争时期从1947年冬开始到1948年秋，进行了三查（查阶级、查思想、查作风）和三整（整顿组织、整顿思想、整顿作风）的土改整党，保证了土地改革的顺利进行和解放战争的胜利。三是建国初期的1950年6月，党中央决定在全党范围内进行大规模的整风运动。整风的重点是各级领导机关，目的是克服骄傲自满、官僚主义和命令主义，密切同人民群众的联系。到1953年，整党取得了好的效果。四是1957年以反对官僚主义、宗派主义和主观主义为内容的整风运动。五是1998年11月21日到1999年底，在全国70万县级以上党政领导班子、领导干部中开展的以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育活动。六是2005年1月到2006年7月，全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动。七是从2013年6月到2014年底在全党开展的群众路线的教育实践活动，对转变党员干部中存在的“形式主义”、“官僚主义”、“享乐主义”、“奢靡之风”起到了极大的促进作用。整党整风运动式加强党风建设有三个明显的特点：一是有一定的时限性，每次整风运动都持续一定时期。二是针对性强，每次都针对党风中存在的突出问题设定一个主题。三是实效性明显，每次整风运动后，党风都有明显好转。
会议专题式。会议专题式是指中共中央召开专题会议，发布专题决议，在全党范围内加强党的建设或进行的整党活动或党风建设。中共中央以专题会议的形式加强党的建设主要是在改革开放以来，主要会议有党的全国代表大会、中央委员会全会、中央纪律委员会等召开的会议与发布的文献。一是十二大以来党的历次全国代表大会的政治报告中，都有专题内容论述加强党的建设的问题，其中对党风建设都有论及，在此不进行展开论述。二是十二大以来历届中央委员会都会召开一次全体会议来研究党的建设问题。1983年10月十二届二中全会就通过了《中共中央关于整党的决定》，历时三年多，在全党范围内进行了一次整党，到1987年春结束。全党4000万党员（其中有900多万干部），近250万个基层和基层以上的党组织，都参加了整党，纯洁了“文革”以来遭到严重破坏的党组织。1990年3月，十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，提出从七个方面加强党同人民群众的联系。1994年9月，十四届四中全会通过了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出：要把我们党建设成为用建设有中国特色社会主义理论武装起来、全心全意为人民服务、思想上政治上组织上完全巩固、能够经受住各种风险、始终走在时代前列的马克思主义政党。2001年9月，十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，指出要全面贯彻落实“八个坚持、八个反对”，集中解决党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风方面的突出问题。2004年9月，十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出以提高党的执政能力为重点，全面推进党的建设新的伟大工程。2009年9月，十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，成为新形势下加强和改进党的建设的纲领性文件。2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出深化党的建设制度改革的任务。可以看出，这些专题会议和文献是加强党风建设的重要形式。三是改革开放以来，中纪委召开的会议、发布的相关文件与决议、所进行的活动，都是加强党风建设的重要形式。
法治方式。以法治方式加强党风建设是中国共产党加强党建的最新形式，在党的历史上法治方式也经过了由“工具”到根本依据的转变。1954年新中国第一部《宪法》制定后不久，毛泽东就要求所有党员干部守法、遵法。1957年1月毛泽东《在省市自治区党委书记会议上的讲话》中就要求：“一定要守法，不要破坏革命的法制。法律是上层建筑。我们的法律，是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。”但此时，毛泽东所主张的法制，只是停留在“工具作用”的层面上，是一种基于政治目标、政治需要的工具，而没有成为其治党治国的根本依据。在1958年8月的北戴河会议上，毛泽东提出：“不能靠法律治多数人，多数人要养成习惯。军队靠军法治人治不了，实际上是一千四百人的大会治了人”，“我们每个决议都是法，开会也是法”，“主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法维持秩序”。刘少奇在插话中也说：“到底是人治还是法治，实际靠人，法律只能作为办事的参考。”从这里可以看出，作为一种治理方式，第一代中国共产党的领导人在“法治”与“人治”作用方式上，偏重于所谓的“人治”，而“人治”在当时的理解，又主要是“靠群众运动，靠开会，靠决议，靠人治，靠党治”，“法治”只是其中的一种“工具”，法律的地位、作用也可想而知。十一届三中全会以后，法治作为一种根本的治党方式，逐步得到确立。以邓小平为首的第二代领导人在认真总结过去经验教训的基础上，提出要“发展社会主义民主，健全社会主义法制，这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针”。1982年新修改的党章明确规定：党必须在宪法和法律的范围内活动，1982年宪法同时规定：一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业单位都必须以宪法为根本的活动准则。可见，改革开放以后，法制成为加强党建的依据，无论《党章》还是《宪法》都提出了宪法和法律是共产党员活动的基本依据，虽然还没有成为治党的根本的方式，但是法制建设的作用却不断得到了强化。此后，各种法律相继出台，到2011年初步形成了中国特色的社会主义法律体系。2012年11月的十八大新一届党中央领导集体成立以后，法治成为以习近平为总书记的党中央治国理政的战略选择。2013年6月召开的中共中央政治局会议明确指出：“要以法治思维和法治方法抓作风建设。”至此，以法治方式加强党风建设成为中国共产党的新选择，也是实现党风根本好转的新起点。
二以法治方式加强党风建设的具体路径
党的十八大提出，“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。”重视法治、推进法治建设是新一届领导班子治国理政的新方式。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确提出，要“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革”。这就提出了既要依法执政，又要深化党的建设的新课题，从而提出了以法治方式加强党风建设的新命题。以法治方式加强党风建设的具体路径有五个方面。
第一，培育党员领导干部的“法治”意识与价值观念。“自由、民主、公正、法治”是社会主义核心价值观在社会层面的体现。“法治”是社会主义核心价值观的重要内容，对于提升领导干部治理能力和加强治理体系现代化建设来说，意义重大。在党的十八届四中全会上，习近平指出：“全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。”“我们要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化。”并提出“要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，采取有力措施加强法治宣传教育”。加强法治建设，不仅需要全社会增强法治意识、弘扬法治精神，更需要党员特别是领导干部带头实践，因为党员不是普通的社会成员，而是无产阶级的先锋队员和先进战士，法治意识、观念精神理应强于普通民众，学法、懂法、知法、守法的意识也要强于一般民众，敬畏法律、崇尚法律应该是基本素质。
第二，清理完善党内法规制度，构建有法可依的党内法制体系。根据2013年5月27日中共中央出台的《中国共产党党内法规制定条例》，主要将党内法规分四种。第一种是“党章”，对党的性质和宗旨、路线和纲领、党员义务和权利等作出根本规定。第二种是“准则”，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。第三种是“条例”，对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。第四种是“规则、规定、办法、细则”，对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，由中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定。
建党以来特别是建国以来，中国共产党为了规范党员行为，制定了大量党内法规。1978年改革开放以来到2012年6月，党内又出台了767项法规。在新的形势下，这些法规是否过时，还需要制定哪些新的法规，是完善党内法规必做的两项工作。2012年以习近平为总书记的新一届党中央成立以来，就着手进行了两项工作：一是按时清理现有法规。根据2013年8月发布的《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。中国共产党1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改。主要原因在于，随着世情、国情、党情的深刻变化，近40%的法规已经不能适应变化了的形势要求与发展实际情况，一些法规与党章和党的宗旨不适应，法规之间出现交叉、重复甚至冲突，这必须进行定期的清理。一般每5年对党内法规和规范性文件开展一次集中清理。二是及时修订并适时出台新的法规。新情况、新问题、新形势的出现与发展，需要制定新的法规。2013年11月中共中央公布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，提出了六个方面的党内法规修订与完善计划。第一，完善党的领导和党的工作方面的党内法规，进一步改进党的领导方式和执政方式。主要有完善地方党委工作制度、规范和完善党组工作制度等8个方面。第二，完善党的思想建设方面的党内法规，为做好理论创新和理论武装工作提供制度保障。主要有完善党员干部理论学习制度、完善党员党性教育和分析制度、完善党员干部道德建设制度等3个方面。第三，完善党的组织建设方面的党内法规，着力提高组织工作制度化水平。主要有完善干部宏观管理制度、完善干部选拔任用方面的党内法规等8个方面。第四，完善党的作风建设方面的党内法规，为推动作风转变提供强大动力。主要有完善党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度、党政机关厉行节约反对浪费方面的党内法规等4个方面。第五，完善党的反腐倡廉建设方面的党内法规，切实把权力关进制度的笼子里。主要有健全权力运行制约和监督体系、完善预防腐败的党内法规等6个方面。第六，完善党的民主集中制建设方面的党内法规，加快构建党内民主制度体系。主要有健全党员权利保障制度、完善党的代表大会制度、完善党内选举制度等8个方面。总共有6个大的方面37个小方面的党内法规体系。其中新制定出台《中国共产党党组工作条例》、《中国共产党统一战线工作条例》、《中国共产党纪律检查机关处理党员申诉工作规定》，《中国共产党党务公开条例》、《党委督促检查工作规定》等条例和规定，修订完善《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》等制度规范。
第三，构建规范权力运行的制约和监督体系。党风之所以出现问题，一个重要原因是一部分掌权的人将权力视为私有运用不当，权力不受制约与规范。正如习近平2013年7月在河北指导党的群众路线教育实践活动时的讲话所指出的，“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里面，腐败现象就控制不住。在这次教育实践活动中，建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点。”之所以要将权力关起来，不要滥用，根源就在于，一切权力从根本上说属于人民，作为创造历史的主体，人民才是国家权力的主体，领导干部手中的权力只是人民所授予的。对此，毛泽东指出，“我们的权力是谁给的？是工人阶级给的，是贫下中农给的，是占人口百分之九十以上的广大劳动群众给的。”对于党内存在滥用权力的种种现象，必须建立健全规范权力运行的法制体系。主要包括权力运行制约和监督体系两大部分。运行体系主要是通过完善的法治来规范，一个重要的方式是加强反腐败的立法工作，习近平指出：“要善于运用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐败党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”“最大限度地减少体制障碍和制度漏洞……，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”监督体系的构建也非常重要。毛泽东曾一度对群众监督非常重视，要求“吸引人民群众在报纸刊物上公开地批评我们工作中的缺点和错误”，并提出“凡典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例，应在报纸上广为揭发”。邓小平在1957年4月也提出，共产党要接受监督，“党员要受监督，八大强调了这个问题。毛主席最近特别强调要有一套章程，就是为了监督。”并提出监督主要有来自党的监督、群众的监督、民主党派和无党派民主人士的监督三个方面。习近平指出，在当前情况下加强监督体系建设，“要加强党内监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。”这八种监督各有其发挥作用的方式与途径，问题是如何发挥作用和有效衔接。
第四，搭建追逃追赃国际平台，加快对外逃人员的法制惩处。改革开放以来，一些贪污的官员利用制度上的漏洞和工作与职务上的便利，贪污腐败或侵吞国家财产并将财产转移后外逃到海外，80年代末期以来，中国贪官携款外逃的情况日益严重，数量还不少。进入21世纪以来，党和政府加大缉捕力度，公安部2014年7月22日通报，自2008年以来，全国各级公安机关先后从54个国家和地区抓回经济犯罪嫌疑人730余人。最高检察院的数据表明，2013年762个在逃职务犯罪嫌疑人被抓回，追缴赃款赃物计101.4亿元。十八大以来，新一届党中央加大追逃追赃的力度，一是开展专项行动，2014年8月，公安部开展代号为“猎狐2014”的行动，缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人，共追逃500多人，追赃30多亿元。二是建立追逃追赃的平台。平台分为国内平台和国际平台。从国内平台来看，2014年10月，中央反腐败协调小组设立了国际追逃追赃工作办公室，中央纪委、最高法、最高检、外交部、公安部、国家安全部、司法部、人民银行等单位的负责人是其成员。中央纪委国际合作局是其办事机构，承担具体工作。从国际平台来看，有两种形式。一是利用国际组织发挥作用，主要有国际刑警组织、APEC反腐败执法合作网络（ACT-NET）等。2014年在北京举行的APEC会议上，通过了中方主导起草的《北京反腐败宣言》和《APEC反腐败执法合作网络（ACT-NET）职权范围》，决定将ACT-NET初始阶段（2014-2015年）的秘书处设在中国监察部。ACT-NET由APEC各经济体反腐败和执法机构人员组成，是目前亚太地区最大的多边反腐败执法合作平台。二是与加入《联合国反腐败公约》等国际合作公约的国家和地区进行合作。据中央纪委2014年10月的统计，中国已与39个国家签署了引渡条约，与52个国家签订了刑事司法协助类条约，与91个国家（地区）、国际组织签署了124个检务合作协议或谅解备忘录，并与189个国家建立了警务合作关系，向31个国家的36个驻外使馆派驻了62名警务联络官。通过构建平台加强国际合作应该是重点。习近平2014年10月指出，“要搭建追逃追赃国际合作平台……要加快与外逃目的地国签署引渡条约、建立执法合作。要继续推动在二十国集团、亚太经合组织、《联合国反腐败公约》等多边框架下加强迫追逃赃国际合作。”这就为平台的建立指明了方向，关键是落实与推动，使外逃人员受到应有的法制惩处。
第五，强化警示，定期发布党员领导干部的贪腐案例。2012年11月在党的十八大报告中第一次提出了“廉洁政治”的建设目标，提出“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”构建惩治和预防腐败体系是实现“三清”目标的重要途径，也是完善党内法规的重要内容，同时又有其独立性。十八大以来“打虎”、“拍蝇”并行，反腐成效显著，到2015年3月中旬，就有55名“大老虎”被查，其中副国级以上3人，中央委员、中央候补委员7人，中纪委委员1人。截至2014年7月31日，被中纪委网站通报涉嫌违法违纪的厅局级以上干部有314名。在这种情况下，分行业、分级别、分领域编辑发布腐败案例，并以各种形式发给不同级别的党员领导干部，可以起到震慑与警示作用。另外，利用现今已经出版的案例也是一种选择。如张清、刘金程主编的《党风廉政建设与反腐败教育100例》（2014年中共中央党校出版社出版），就可以作为警示教育的参考。
三以法治方式加强党风建设
要做好三个基础工作
以法治方式加强党风建设，实现党风的根本好转，还需要注意做好三个配套的基础工作。
第一，要处理好党内法规与国家法制的关系。党内法规制定的根本依据是《中国共产党党章》以及2013年5月27日出台的《中国共产党党内法规制定条例》，国家法制的根本是《中华人民共和国宪法》与2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修订的《中华人民共和国立法法》。党内法规与国家法制的关系处理主要体现在三个方面，第一方面是处理好党内法规之间的冲突与关系。一则是关于党的政治生活、组织生活、作风建设、廉政建设等方面的法规与《中国共产党党章》、《中国共产党党内法规制定条例》不能形成冲突。涉及全党的“准则”、“条例”与中纪委、中央各部门制定的“规则、规定、办法、细则”之间不能有冲突。二则是各省、自治区、直辖市党委制定的“规则、规定、办法、细则”与中央各部委和党中央制定的相关党内法规之间不能有冲突。第二个方面是处理好党内法规与《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的关系，所有的党内法规都不能违背宪法与立法法的精神。第三个方面是处理好党内法规与国家的其他实体法、部门法、程序法等的关系，如要处理好党内出台的关于党风廉政的相关规定与《刑法》中关于贪污受贿的有关规定的关系与冲突。
第二，建立党员领导干部相关事项的数据库，加大相关信息的透明度与公开性。法治的基础是信息的公开与透明。公开信息，可以考虑三个方面：一是财产信息。党员特别是党员领导干部的信息主要是财产信息，如果能够公开透明的话，对于党风建设的法治化将起到极大促进作用。每年全国党的组织部门都会发布党内统计公报，有关党员队伍情况、发展党员情况、党内表彰情况、申请入党情况、党组织情况都会向社会公布。如果在年度的统计中增加对党员财产的信息统计，并在一定范围内公布，应该会收到好的效果。或者充分利用即将建立好的全国统一的不动产登记平台，以适当的形式在一定范围内公布党员领导干部的信息，为法治的推进奠定基础。二是适时公布领导干部干涉司法信息。司法公正是实现社会公正的基本要求。习近平指出：“一些领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让司法机关做违反法定职责的事。”对此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了一项重要改革举措，即建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，以促进司法公正、抑制司法腐败。中央深改组2015年2月27日召开第十次会议，就讨论了《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。如果适时适当公开这些记录，必将起到很好的震慑作用。三是适当公布领导干部家属的就业情况。对于领导干部的直系家属与子女的就业情况，在一定范围内予以公布，也会起到很好的监督作用。
第三，借鉴成功经验，构建廉政文化。对于加强干部队伍的廉政建设，古今中外进行了不少有益的探索。中国自古以来，就注重加强廉政文化建设，历朝历代都留下了清官廉吏的史册芳迹，充分挖掘中国古代优秀的吏治经验与做法，对于当前的党风廉政建设具有重要借鉴作用。以色列、新加坡、香港等地在长期的建设与发展过程中，也探索出了不少好的作法，他们所实行的“透明政治”、“阳光政府”等行动成效明显。如1990年以色列所进行的“国家廉政运动”，新加坡推行的“高薪养廉”计划，香港的“廉政公署”的设置等，都是一些有益的探索，也得到了世人认同。吸收古今中外的有益经验，构建中国特色的廉政文化，是以法治方式加强党风建设的一个选择。