论规范性文件备案审查
摘要：加强地方人大规范性文件备案审查工作，必须加大宣传力度，消除模糊认识；准确理解规定，拓宽备审范围；健全备审机制，严明备审责任；强化队伍建设，提升备审能力。
关键词：规范性文件；备案审查；审查机制
中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2017）01-0057-05
对规范性文件進行备案审查，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权，是各级人大常委会开展法律监督的重要手段，对于保证宪法法律在本行政区域内得以贯彻执行、维护国家法制统一至关重要。近年来，党中央从维护宪法法律权威的高度，对规范性文件备案审查提出了明确要求。党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，十八届四中全会进一步提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”，2015年中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，提出“有件必备、有备必审、有错必纠”。在此新形势下，如何适应新要求，应对新挑战，克服当前困扰，进一步加强和改进规范性文件备案审查，切实增强法律监督实效，已成为各级人大常委会的一项重要任务。
一、加大宣传力度，消除模糊认识
近年来，随着依法治国方略的全面推进，规范性文件备案审查工作在人大法律监督中的地位和作用日益凸显。各地人大常委会按照中央的要求，逐步完善备审机构，不断创新工作机制，备案审查工作得以有序开展。但是，也必须看到，人大监督时常处于弱势而得不到应有的重视和尊重，因而在备案审查工作实践中，依然存在诸多对规范性文件备案审查的模糊认识，主要表现在：一是可有可无，重视不够。有的认为政府制发的文件已由政府法制部门把关，经领导签发，再在人大设置备案审查工作，是多此一举，没有必要。甚至人大内部也有人认为这是一项无关紧要、可有可无的工作，没有把它摆到重要位置。二是找茬添乱，不愿配合。有的认为人大备案审查是找茬子，添麻烦，会影响工作的开展，会损害机关单位的形象，因而不愿配合。在许多情况下，文件制发机关不履行报备手续，而是在文件出台后抄送一份给人大，只履行一个告知义务。三是点到为止，应付了事。从人大审查机关来说，有的认为规范性文件制发机关都是“一府两院”，对其进行备案审查顾虑较多，畏手畏脚，因而发现问题，点到为止，不敢动真碰硬而予以撤销纠正。这就不可避免地产生规范性文件应报不报、应审未审、备而不审等问题。深入推进规范性文件备案审查工作，首要在于加大宣传力度，必须认识到：规范性文件备案审查是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法监督制度，是依宪治国、依法治国的重要基础和制度保障。只有认真开展规范性文件备案审查工作，及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件，才能维护国家法制统一，保证人民依法享有的权利和利益不受侵犯，防止权力滥用。因此，无论负责报备的机关，还是负责审查的机关，都应从宪法实施和宪法监督的高度，不断增强开展备案审查工作的自觉性、责任感和使命感，切实担负起备案审查工作职责。作为报备机关，要认识到人大监督不是摆设，也不是找茬，对“一府两院”既有监督又有支持。人大对规范性文件进行备案审查，目的也在于支持、帮助“一府两院”改进工作，促进依法。同时，要认识到备案不是可有可无的简单告知与存档，而是必须履行的一项法定义务，要按照程序要求认真办理报备手续，做到“有件必备”。作为审查机关，要认识到对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，也是一项重要职责，必须增强行使监督权力的责任感和使命感，积极主动地履行好监督职责。要认识到备案审查工作的重点在于审查，审查不是搞形式、走过场，而是审实质，动真格，做到“有备必审”，进而依法纠正规范性文件存在的问题，做到“有错必纠”，努力推进备案审查工作。
二、准确把握规定，拓宽备审范围
正确把握备案审查的规范性文件范围，是顺利开展备案审查工作的前提和基础。当前，对于应需报备的规范性文件范围，我国宪法和立法法、监督法虽作了相关规定①，但在内容具体庞杂、名称种类繁多的规范性文件面前还难以提供足够依据，致使有些规范性文件是否纳入备案审查范围，无论在理论界还是实务界均存在困惑，认识不一，造成一些“问题文件”失去监督，“应报尽报”“应审尽审”的要求不能完全落实到位。这就需要在以下方面作出努力：
（一）准确理解《监督法》规定的规范性文件的含义及范围
《监督法》第五章专章规定了规范性文件的备案审查，以列举的方式明确了县级以上地方人大常委会备案审查的规范性文件范围主要有三类，即地方政府规章，下一级人大及其常委会通过的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令。实践中，如何理解监督法所列举的“决定、命令”等文件形式呢？是否需要报备的规范性文件就限于以上列举情形？事实上，有些文件名称并未用“决定、命令”，而是通知、通告、纪要、意见、批复等，但内容涉及公民、法人或其他组织的权利义务；有的文件虽名为“决定、命令”，但内容却无规范性。判断一规范性文件是否需要报备，不能拘泥于文件外在的形式名称，而应正确把握规范性文件的实质内涵及特征，着眼于文件的实际作用和功能。从学理上讲，规范性文件具有以下特征：一是制定主体的特定性，即判断该文件是否由有权国家机关制定。根据监督法的有关规定，规范性文件的制定主体是地方各级人民代表大会和县级以上人大常委会、县级以上地方人民政府。政府其他部门则不符合监督法规定的制定主体要求，其制发的具有普遍约束力的文件不属于监督法规定的规范性文件范畴，应纳入政府的备案审查。二是内容的外部规范性。文件内容涉及、影响公民、法人或者其他组织权利义务关系，如设定或增加公民、法人和其他组织的某些义务或剥夺或限制公民、法人和其他组织某些权利，而非仅涉及机关自身内部事务。三是普遍制约性，文件针对不特定的人，即在本行政区域内具有普遍约束力，违反规范性文件规定的任何公民、法人或者其他组织都必须承担否定性法律后果。四是反复适用性，即文件还未被撤销之前，对同类的事项均具有适用性。五是社会公开性。没有向社会公众发布的规范性文件不具有约束力，不得作为实施管理的依据。因此，对于规范性文件的报备范围，实际工作中必须秉持宪法监督理念，从保障公民合法权益，维护国家法制统一出发，按照规范性文件的实质要件与特征，对有关文件作出具体分析，以判断其是否属于应向地方人大常委会报送的范畴。
（二）审慎对待党政联合制发的规范性文件的备案审查
在我国现行领导体制和管理体制下，党政联合行文是多年来形成的一种习惯做法。对于这种特殊的规范性文件是否应作为备案审查对象，目前缺少明确规定，理论界也还没有形成统一的认识。部分学者认为这类文件的制定主体虽是党委和政府，但是政府不仅是规范性文件的制定主体还是其执行主体，为了保障该类文件的合法性，维护法制統一，彰显法律权威，有必要对此进行备案审查。也有学者认为该类文件通常是以党委为核心主体，所制定的文件内容涉及党委的决策，体现党委的意志，应将其视为党委文件，不属于人大常委会的监督范围，不应对其备案审查。对此，笔者认为对于党政联合制定的规范性文件是否纳入备案审查范围，应视具体情况而定，大体可分为三种情形：一是人大常委会备案审查机构如果发现党政联合制定的规范性文件内容有设定公民、法人或其他组织义务、限制或剥夺公民、法人或其他组织合法权利的，就应对该文件予以备案审查。这不仅能确保该文件的合法性，也能提升社会公众对党委决策主张的认同感，有利于保障该文件的贯彻执行。二是如果党政联合制定的规范性文件没有设定公民、法人或其他组织的权利义务关系，仅仅是具有指导意义的纲领性文件，则不属于备案审查范围。三是如果公民、法人和其他组织向地方人大常委会提出对该类文件进行备案审查的建议与要求时，人大常委会应对该类文件进行研究，认为确实存在问题的，应向政府提出相应的改进意见，并由人大常委会党组向同级党委反映情况，提出研究意见，由党委处理解决。
（三）积极探索地方司法规范性文件的备案审查
我国《立法法》明确规定最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关不得作出具体应用法律的解释，最高人民法院和最高人民检察院也于2012年明令禁止地方法院和地方检察院制定司法解释性质的文件。但在实践中，由于法律自身规定不明或滞后、争议纠纷的地域性特点等，需要地方司法机关发挥其司法能动性，通过司法规范性文件来弥补裁判依据的不足，因而地方法院和地方检察院制定了不少具体执行法律法规和适用司法解释的业务指导性文件，成为基层审判机关、检察机关开展工作的重要指导依据，对公民、法人、其他组织权利义务产生实际影响，对司法公正具有重要影响。对于该类司法规范性文件是否纳入地方人大常委会备案审查范围，目前法律并没有明确规定。我国《监督法》仅规定了全国人大常委会对“两高”的司法解释进行备案审查，地方组织法也没有规定县级以上地方人大及其常委会有撤销地方法院、检察院规范性文件的权力。基于此，针对“两院”司法规范性文件，各地做法不尽相同。大多数地方人大没有规定和要求地方“两院”的司法规范性文件向本级人大常委会报送备案，但黑龙江、安徽、山东、重庆以及新疆等部分省、自治区和直辖市的省级人大将地方“两院”制定的司法规范性文件列入了备案审查的范围。
应该说，地方人大常委会作为地方法律监督机关，对于促进“两院”司法公正具有积极作用。因此，立足当前实际，积极探索地方司法规范性文件的备案审查，是地方人大常委会加强规范性文件备案审查的重要内容，对于进一步完善地方司法规范性文件，统一司法标准，促进公平公正起着重要的推动作用。当然，地方人大在履行监督职能的同时，应当充分尊重“两院”审判权、检察权依法独立行使。司法规范性文件在某种程度上是对某类案件或工作的指导和规范，而非对个案的指导或规范。因此，地方人大及其常委必须严格将备案审查监督的范围限定在司法规范性文件范围之内，不能超越人大监督权的范围对具体个案的法律文书进行审查，更不能对具体案件的结果直接审查和监督。
总之，进一步推动规范性文件的备案审查，就应从宪法价值理念出发，按照党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，采取扩充性解释方法，正确理解和把握现行法律的相关规定，逐步拓宽报备范围，努力实现全覆盖，真正做到把所有涉及公民、法人和其他组织权利义务的、具有普遍约束力、并可以反复适用的规范性文件均纳入备案审查范围。同时，为避免各地对现行法律相关规定理解不一，致使在备案审查工作中出现执行不一的情形，国家应尽快完善监督立法，从国家层面对规范性文件备案审查范围予以明确，做好顶层设计，为地方执行提供充分依据。
三、健全备审机制，严明备审责任
健全规范性文件备案审查机制，是加强备案审查工作的关键所在。当前，我国《立法法》《法规备案审查工作程序》及各地地方性法规对规范性文件备案审查的主体、程序、审查标准及方式等作了相应规定，为备案审查工作的有效开展提供了基本依据。但是，从当前备案审查工作的实际运作来看，备案审查机制存在动力不足、责任不明等突出问题，致使备案审查未能达到理想实效。依据《立法法》规定，对规范性文件进行备案审查，采取主动审查和受动审查两种方式。主动审查，是备案审查机关在接受规范性文件备案的同时主动对该文件进行审查，及时发现和确认规范性文件是否存在不适当的情形。受动审查，是备案审查机关在有关国家机关、社会组织、企事业单位以及公民个人提出审查要求或审查建议后，依据法定权限和程序对规范性文件开展审查。不难看出，主动审查主要依备案审查机关“良心”运作，靠自律约束，缺乏公众监督。审查出问题后，通过与制定主体沟通，斡旋解决，其程序缺少公开。而一旦遇到强势部门的阻挠，审查缺乏深化的有效驱动力。从受动审查的启动主体来看，按照《立法法》及相关地方性法规规定分为两类：一类是提出审查要求的主体，一般包括人民政府、人民法院、人民检察院及下级人民代表大会常务委员会等国家机关。另一类是提出审查建议的主体，包括除上述机关之外的其他国家机关、企事业组织和公民。但迄今为止，前者由国家机关提出审查要求的案例难以得见。这一制度的基本失灵，在于理论上说的天然的“主体不适合”，国家机关之间不太可能相互指出其存在的问题。后者由公民提出审查建议的案例虽已不少，但备案审查机构并不必然启动审查程序，只在认为必要时才会进行审查，审查也未给出明确答复或积极回应，更未向社会公开。可见，无论是主动审查还是受动审查，均存在审查动力不足的问题，主动审查难以应对与强势部门的博弈，受动审查在特定机关层面已基本失灵，公民和企事业组织又难以参与到审查体制之中。同时，备案审查责任追究机制也亟待完善。在现有规范性文件备案审查责任规定中，仅对规范性文件实体审查和程序审查责任作了部分规定，而对于诸如备案审查不作为、延迟作为等行为缺乏责任规定，远不足以对规范性文件制定机关和备案审查机关形成有效制约。鉴于此，应当着力建立健全规范性文件备案审查动力机制和责任机制，通过增强其内生动力和外在压力，切实保证备案审查制度功能的实现。
1.强化公民在规范性文件备案审查中的地位和作用，将公民权利诉求作为重要动力源泉，借助公民个案启动规范性文件的审查。诉讼案件与公民利益息息相关。在诉讼过程中，如果公民对所适用的规范性文件不服，认为与上位法相抵触或不适当，法院就可以初步审查，中止当前的诉讼程序，而将规范性文件是否违法适当作为先决问题，依照程序提请相应备案审查机关予以审查。待备案审查机关做出正式判断之后，由原审法院按照审查机关的判断继续原案的审理。这样，通过调动公民的积极性，发挥法院的职能优势，能有效解决审查动力不足的问题，大大激发备案审查制度活力，促进法律监督作用的充分发挥。
2.完备责任体系，加强外部约束。规范性文件的备案审查责任体系既包括审查机关的审查责任，也包括制定机关的配合责任；既包括规范性文件实体审查责任，也包括程序审查责任；既包括规范性文件合法性审查责任，也包括合理性审查责任；既包括审查机关违法审查责任，也包括不作为、延迟作为责任。针对当前审查存在的现实问题和责任规定之不足，应重点完善：一是审查主体在审查过程中的程序责任。审查机关在审查过程中自身应严格遵循程序要求，该听取意见的要听取意见，该反馈的要反馈，该公开的要公开，否则应承担程序违法责任。尤为值得强调的是，审查应坚持社会公开原则。也就是说，从备案审查的起始阶段至进行审查和发布审查结果过程中，对不涉及国家秘密等可予公开的内容时，不仅应向制定主体，还应向社会公开相关审查内容，将审查活动置于社会监督之下，从而促使审查行为合法有效。二是制定机关的配合责任。制定机关应按照法律要求及时向备案审查机关报送规范性文件，未在法定时间内报送的应承担相应责任。规范性文件在审查过程中，审查机关要求制定机关说明相关情况的，应予以积极配合协助。规范性文件在被确认撤销或改正后，制定机关有责任在法定时间内撤销或改正该规范性文件。因该规范性文件造成公民、法人或其他组织权益损失的，还应承担相应责任。只有这样，才能使备案审查制度落实到位，真正做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。
四、强化队伍建设，提升备审能力
对规范性文件进行备案审查，是一项政策性、法律性和专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构和一批高素质的专业人员，难以承担起审查职责。近年来，地方人大按照中央要求，采取多种措施，加强了备案审查机构队伍建设，使备案审查能力不断提高。但是，不同层级之间存在的发展不平衡问题比较突出。在县级人大，无论是机构设置，还是人员数量、知识结构等方面，还无法与全面备案审查的新要求相适应，人大备审工作力量整体不足，所需专业人员更是匮乏，无法保证备案审查工作的有效开展。因此，加强组织领导，健全备审机构，强化人员素质，提升备审能力仍是地方人大特别是县级人大一项十分紧迫的任务。
首先，要建立一支相对稳定的备案审查工作队伍。一方面要设立专门、专业的规范性文件备案的审查机构，承担规范性文件备案审查的具体工作；另一方面人大各专门委员会、常委会工作机构应当明确有一定专业知识和专业技能的人员专职负责备案审查工作，并保持人员的相对稳定。其次，要通过组织讲座、举办培训班等方式，加强备案审查工作人员的专业学习和业务培训，增强备审工作实践能力，使之与备案审查工作要求相适应。要重点学习、掌握好《立法法》《监督法》等有关法律法规，使备案审查工作人员能够准确理解和把握规范性文件的内涵和特征；准确理解和把握规范性文件备案审查的范围、程序和标准，掌握工作尺度和工作方法。要学习培训《地方组织法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等有关专业法律、法规知识，使备案审查工作人员能够不断提高业务素质和工作水平，提高审查能力。再次，要结合工作实际需要，设立备案审查工作专家库，廣泛吸收专家学者、行业管理人员和人大代表的参与，充分利用专家智库，为提高审查质量，深化备案审查工作提供智力支持，提升规范性文件备案审查能力与水平。最后，要积极组织、开展备案审查工作交流，总结推广先进经验，并对备案审查工作中存在的问题进行研究探讨，以便更好地改进工作、增强实效，提升备案审查工作水平。
责任编辑：杨 炼