我国传媒产业政府规制改革探讨
中图分类号：G206.2 文献标识码：A
内容摘要：从规制角度来讲，我国传媒产业的政府规制正在趋于规范化，但也存在着很多弊端，主要有缺少国家法高度的专门法、缺乏法定独立的规制机构、内容规制松紧失度、二元体制结构等。因此亟需加快对传媒产业的规制进行改革，包括加强政府规制的合法性基础，加强内容规制，对产业的组织政策进行改革等。
关键词：传媒产业 政府规制 内容规制 产业组织
新媒体的迅速成长为我国传媒产业规模的扩张提供了强大动力。传媒产业对内开展体制改革，积极推动企业化转型，对外拓展投资空间，发展环境逐步优化。但是我国传媒产业的发展壮大多属于计划经济的产物，依托的不是市场发展规律，而是政策施惠的结果。同时由于产业与事业两种完全不同的组织逻辑集于传媒一身，严重阻碍传媒业的发展。要想有大的飞跃，需要通过规制的突破来解放生产力。本文分析了我国传媒产业政府规制存在的弊端，并提出了我国传媒产业政府规制改革的具体内容。
我国传媒产业政府规制存在的弊端
从规制角度来讲，我国传媒产业的政府规制正在趋于规范化，但由于我国经济正处在由计划经济向社会主义市场经济的转型期，政府规制又带有很大的随机性和主观性，带来不少负面作用。目前政府规制的弊端主要有：
缺少有国家法高度的专门法。在我国传媒领域效力最高的法律文件通常是国务院制定的行政法规，如《报纸管理暂行规定》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》，更多的规制依据是相关部门制定的各种政策法规、条例，甚至是行政命令、行政措施、意见和领导的讲话等，缺少《新闻法》《出版法》这样上升到国家法高度的分类法，难以保证规制的权威和完善。
缺乏法定、独立的规制机构。目前我国政府对传媒产业的规制，依据行政隶属关系，主要以行政手段直接干预和约束传媒的行为，很大程度上带有计划经济管理体制延续的性质。政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者，政企、政事、管办不分，使市场机制难以发挥有效配置资源的作用。
内容规制松紧失度。政府对出版物、节目等的规制松紧失度。对一些内容的审查过于严格，如对重大选题的出版都实行选题报批制，未经批准不得擅自出版。这在一定程度上降低了传媒的时效性，增加了规制成本；而对一些节目的低俗化、有偿新闻、虚假广告的规制形同虚设，惩办制度过于宽松，违法仍有利可图。
二元体制结构造成传媒产业主观上缺乏活力。我国已经组建的几十家传媒产业集团大多还按照“事业体制、企业化运营”的二元体制结构在运行。由于体制上的障碍，产业结构单一，造成市场主体不明确，产权不明晰，投融资不顺畅，少有跨行业的投资和经营，缺乏多元化的赢利渠道，单纯依靠自身的滚动发展，因而增长缓慢，抗风险能力弱。
寻租活动造成社会资源浪费。规制俘虏理论证明许多管理者和被规制者最终变成了规制的既得利益者。在我国传媒产业这样的渐进转型经济部门，一些政府部门通过行政垄断的方式来阻止市场竞争，维护本部门、本地区所属传媒机构的利益，实际上也是通过规则制定来设租和寻租。从社会总福利的角度看，社会效益损失严重。
人为配置传媒网络严重阻碍产业的扩张。受到均衡思想的影响和支配，建国后，为适应政治宣传和计划经济的需要，中央政府依照行政区划人为配置传媒网络，形成中央级媒体、省级媒体、地区级媒体和县级媒体四级媒体类型。地区壁垒、媒体壁垒和行业壁垒直接导致结构松散、市场集中度偏低。
外资规制的深度和力度不够。我国传媒外资准入规制的力度和深度不够，对外资可能产生与己经产生的负面影响缺乏信心，外资逐利冲击国内规制体系。主要问题有：规制与现实矛盾；立法级别不高，权威性差，“暂行规定”多；随意“调整’，政策急放急收，缺乏外资准入的全面战略；外资危机预警机制尚未建立。
知识产权的保护力度不够。传媒业知识产权纠纷的特点表现为：传媒内容和表现形式被剽窃、非法使用、改头换面的现象严重；传媒机构间的不正当竞争行为日渐凸显；原创性的知识产权权利人的市场份额被逐渐挤占、侵蚀，原创的积极性受到挫伤。主要原因是保护知识产权的法律法规运行机制还不够健全，配套的政策还没有完全落实。
传媒产业政府规制改革的内容
传媒产业政府规制的改革，要从更多地靠政府政策主导和财政拨款的发展阶段，向由政府规制和市场机制共同推动的传媒产业发展阶段跨越。我国传媒产业政府规制改革应遵循先立法后改革的原则，对规制的改革目标、程序、机构设置及责权划分、被规制企业的责权利关系、价格、服务质量、新企业的准入条件、竞争企业间的关系等重要政策内容做出规定。
对传媒按属性进行分类是政府规制的基础。公益性传媒事业承担着意识形态工具的职能，确保执政党和国家的宣传效果。对于公益性传媒事业要以政府为主导，以激发活力、改善服务为重点，调整资源配置，逐步构建起高效的传媒服务体系；对于经营性传媒产业要坚持以市场为主导，以转企改制为重点，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的经营性传媒产业格局，发挥信息传递、社会服务等职能，满足人民群众日益增长的物质文化需求。
（一）加强传媒产业政府规制的合法性基础
由于我国传媒产业法制建设严重滞后，构建完备的法律法规体系只能分步实施。近期的目标是：建立以《新闻法》、《出版法》为核心，以行政法规为骨干，以部门行政规章为基础，以地方性法规和规章为补充的传媒产业法律法规体系。国家新闻出版总署在公布的2010年工作规划中，将《新闻法》、《出版法》的立法工作列入计划，而且“也被纳入到全国人大的立法规划”。远期目标是待条件成熟时，统一制订一部《传媒法》，形成真正统一、科学、成熟的传媒产业法制体系。
（二）强化传媒产业的内容规制
确保文化安全、意识形态安全。西方发达国家将经济与文化有机地结合起来，通过各种手段和信息网络向世界传播其价值观念、政治模式和生活方式。所以一旦开放传媒业的外资，将产生经济与文化的双重影响。因此要从法律层面，有效规制外资的进入，确保部分传媒的公益性。
提高舆论监督和引导水平。传媒具有独特的舆论力量，有着与政府有别的影响力，甚至有时会产生政府无法抗拒的“第三种力量”。我国传媒的产业化必然影响新闻传媒作为舆论公器的价值观。一方面，更加关注社会与民生，但其从业者的私利也成为影响舆论监督和引导的重要负面因素。监察媒体正确地行使舆论监督权，就成为了政府必须面对的问题，需要政府制定出明确的法律法规。
实行严格的职业资格制度。传媒产业从业人员掌握着其它职业群体所不具有的话语权，而这种话语权可能对公民或组织的众人利益造成直接影响。为加强传媒专业技术队伍建设，国家对在正式传媒单位从事专业技术工作所必备的素质和能力进行认定，对新闻传媒的从业人员实行严格职业资格制度。
（三）传媒产业组织政策的规制改革
1.放松我国传媒市场进入规制。市场准入规制是国家对市场进行干预的基本规制，是政府管理市场的起点，又是一系列后续管理措施实施的基础。在越来越强调传媒产业属性，鼓励传媒参与市场竞争的今天，首先应该实现我国传媒产业经营许可制度规范化、公开化。因此，在确保国有经济在传媒业的主体地位的前提下，政府应放松传媒产业的进入规制，取消传媒企业的行政级别，鼓励公平竞争，激发民间资本与外资的活力，为业外资本进入传媒产业提供良好的机遇。
2.建立现代产权制度和现代企业制度。对传媒产业来说，解放生产力的关键在于从制度上确立产业主体的市场地位，从体制上完成传媒产业生产和流通方式向市场经济模式的转型。其中体制层面的法律规范需解决的核心问题是“两个制度”的问题，即建立现代产权制度和现代企业制度。现代产权制度就是要建立归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅的经济制度。现代企业制度是指在产权制度的基础上，打破行业、地域的界限，对优质资源优化配置。
3.调整产业布局的政府规制。在各地传媒产业创新实践的推动下，主管部门开始渐进式的对传媒业的区域结构进行调整。但传媒产业要有突破性的进展，必须打破传媒领域自成体系、单兵独进的格局，按照合作发展、共创未来的原则，扩大合作领域，创新合作方式，在共同开发传媒资源、丰富内容生产、促进传媒要素流动、规范市场秩序、拓展市场营销等方面取得进展。通过政策引导，联动发展，积极推动产业项目合作，用市场之手加大传媒业的关联度，积极促进东、中、西部传媒优势互补、共赢局面的形成。
4.提升传媒整合产业价值链能力。把握传媒产业资源整合的关键，要抓住几个方面：一是主导力量要从“有形的手”转向“无形的手”，要有效规避传媒产业发展依靠行政手段的固定思维和依赖思想，承担起现代企业的职责；二是组织形态要从“独家”转向“多元”，积极推进股份化改造等多元的产业结构组织形式。传媒产业链的构建应该交由市场来完成，在政府规制的正确引导下，遵循市场规律，探索一条市场推动型的产业链构建之路。
5.加强传媒产业的反垄断规制。当前我国传媒产业的市场结构基本属于寡头垄断型。随着规制的放松，兼并、集中的趋势越趋明显。出于保护公众利益的需要以及对超大传媒集团妨碍自由竞争的考虑，西方国家政府对超大型的传媒集团都有严格的规模标准限制、分拆的处理办法。我国政府也要严格执行《反不正当竞争法》、《反垄断法》等，并考虑这些法律对传媒产业的适用性领域，制定相关的法规和市场交易规则，维护传媒市场自由、公正的秩序。
6.加强知识产权的保护力度。从整体上来讲，传媒业属于版权产业，不仅要培养创新能力，而且要保护创新的成果。要加大传媒业知识产权保护，对于我国政府来说，应该适应网络发展和高科技应用的需要，加强版权条例等相关法律法规的立法，健全运行机制和配套政策，内容要详细清楚；司法上要让侵权方承担更多的举证责任，减除一些被侵权方的举证责任。将民事侵权行为刑事化，加大惩罚力度，这对版权侵权有很大的威慑作用。要建立集体版权组织和建立版权交易中心。
7.成立行业自律组织。行业协会具有独特的职能，而且是行政管理部门所不能替代的。主要有贯彻政府的有关政策法规、制定行业自律规则、协调行业经济效益和社会效益之间的矛盾、进行行业内的互助和协作、进行专业技术方面的交流和培训、产业内信息统计及产业发展预测等。政府还要对行业协会给予必要的支持。借鉴国内外的经验，行业协会应注意以下几点：筹集充足的资金；评议会委员的构成多元化；确定其职责和权限；保持独立性和权威性。
8.对规制机构的规制改革。合法性是对规制机构的首要要求，以法律为基础建立法定的规制机构；规制机构行使权力必须在法定的权限范围内，遵守法定程序，规制内容清晰明确。规制机构决策与意志的独立性，意味着独立的委员会制和独立的运作机制。在现阶段，建议设立国务院直属的统一的规制机构，对传媒行业实行政府规制。待条件成熟，再建立独立于政府部门的规制机构。
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