国外纳税服务的借鉴与比较
[摘要] 纳税服务已经成为世界各国现代税收征管改革发展的趋势。通过与国外先进的服务理念、完善的法律体系和全面的服务手段、征管技术的比较，指出我国税收征收管理过程中存在着服务理念滞后；法律体系不健全，服务措施缺乏；纳税服务质量不高；社会资源未得到充分利用等问题。应提倡重服务轻监管，努力构建服务型税收征管。
[关键词]纳税服务 借鉴比较
税收征管是税收工作的主要内容，是发挥税收作用的根本保证，而为纳税人服务则是决定税收征管质量高低的一个重要因素，也是依法治税的根本要求。目前，纳税服务已经成为世界各国现代税收征管发展的新战略、大趋势。我国《税收征管法》及其《实施细则》对纳税服务赋予了新的内涵，征管体制改革也将“纳税申报和优化服务”作为新的税收征管模式的基础，这意味着我国的税收征管工作要从“监督型”向“服务型”转变。为适应这一重大转变，税务机关必须对自身的角色与职能进行重新审视并加以调整，顺应时代发展的需求，更新纳税服务理念，努力构建服务型税务。
一、国外纳税服务的发展与借鉴
（一）纳税服务理念的发展历程
自20世纪以来，西方发达国家兴起了一场“新公共管理”运动，随之陆续出现了从强势行政到公共管理、从行政管理到行政服务等新的管理理念。在管制行政下，政府及行政人员以管理者的面目出现，它的职能是以管理为特征的。随着世界各国科学技术的进步，市场经济高度发展，出现了对政府行政职能新的需求，政府担负起促进公共利益，增进社会福利，提高人民物质、精神生活质量的责任，因此，行政不再仅仅是国家实现法律与行政事项目标的手段，更主要的是应发挥积极服务的职能。德国行政法学者厄斯特·福斯多夫于是提出了“服务行政”的理念。服务行政与管制行政不同，其职能以服务为特征，全社会都是其服务的对象，政府均应平等地为之提供良好的服务。税务部门是组织国家财政收入的政府职能部门，其服务的理念也应随之不断地发展和深化。美国于20世纪50年代最先提出了为纳税人服务的理念，其基本含义是征税主体通过各种途径、采取各种方式（包括提供教育信息，帮助依法纳税等）为纳税人服务。这一理念充分体现了对纳税人的尊重，也符合现代服务行政管理的要求，所以很快辐射到了北美、拉美、欧洲、东亚、东南亚和澳洲的许多国家和地区，使之成为一种国际潮流。
（二）国外为纳税人服务的先进经验
1、注重对纳税人个体的尊重，纳税服务理念贯穿于税收征管的全过程
西方国家注重对纳税人权利的尊重和保障，以法的形式赋予纳税人与义务相对等的权利。美国于1966年6月签署通过的新《纳税人权利法案》和澳大利亚1997年制定实施的《纳税人宪章》等都是针对纳税人权益进行保护的专门法律。在当今社会，过于强调义务，而缺乏对纳税人权益的有利保护已不合时宜。事实上，权力和义务是相对应的，纳税人在承担纳税义务的同时，有权利要求政府提供公共产品和服务。而且，为了防止因国家权利的任意扩张而使纳税人受到侵犯，更需要对纳税人权利作出明确的规定，惟有赋予纳税人与义务相对等的权利，纳税义务才能得到更好的履行。西方学者还认为，纳税人因年龄、性别、受教育程度和职业等不同，表现出不同的税收遵从度，同时纳税人的不同道德观念、价值取向和风险偏好对其税收遵从决策的影响也是不同的，因此，税收管理应倡导以人为本。以人为本充分体现了对纳税个体的尊重，只有把为纳税人服务的理念贯穿税收征管过程的始终，才能真正地提高税收征管的效率。
2、重视形式多样的税收宣传和教育，不断提高全社会的纳税意识
西方国家税务部门的宗旨就是为纳税人提供满意的涉税服务，纳税人的权利就是纳税服务的内容，让不了解税法的纳税人能够非常方便地了解他该如何纳税是税务部门的职责之一。西方一些国家把纳税人称为“客户”，普遍推行以“客户”为中心，为“客户”提供广泛、周到、形式多样的税法宣传和免费咨询服务，不断提高纳税人的纳税意识。为了培养公民诚信纳税意识，美国税务管理当局使用了各种各样的手段和方式，其中，网站是税收宣传的重要载体，美国50个州的政府网站首页上，都有纳税信息的相关链接。此外，美国的税务管理当局还通过实行学生税收教育、社区税收宣传教育、小企业主税收宣传教育、税收从业者教育、低收入纳税人诊所、邮局和图书馆宣传等八大税收教育和宣传计划从各个角度对各种人群进行税收教育和宣传，大大提高了公民的诚信纳税意识，同时也节省了税务管理成本。
3、充分利用社会资源，使纳税服务社会化
纳税服务社会化是经济发展到一定阶段的产物，是和发达的市场经济相适应的，税务代理则是实现纳税服务社会化的必经之路，它是税收管理的必然延伸和有益补充。税务代理制度最早于1895年在日本产生，不久即为其他国家仿效。目前大多数发达国家和地区如美国、英国、法国、德国、澳大利亚和台湾、香港等都实行税务代理制度。税务代理作为一种社会化服务，不仅关系到广大纳税人的利益，而且影响到国家的财政利益，因此，世界各国都非常重视对税务代理的管理。大部分国家通过制定专门的法规，对税务代理的业务范围、从业人员资格认定以及法律责任做出明确细致的规定，如日本的《税理士法》、德国的《税务咨询法》、法国和韩国的《税务士法》等。各国税务代理的管理模式虽有不同，但都具有一个基本特征：既有政府的监督，又有多样化的行业管理。美国的税务代理比较普遍，因为美国税法种类繁多，且条文多而细，一般纳税人很难弄明白，故大部分纳税人均委托会计师事务所等中介机构代理纳税事宜。因此，美国的社会中介服务业异常发达，中介机构也比较多，这些中介机构均有着良好的职业道德，严格遵照法律办理业务，恪守为客户保密原则，且收费合理，很受纳税人的欢迎。
4、税务人员培训的专业化，造就了高素质的税务干部队伍
西方国家非常重视税务人员的专业培训，注意培养税务人员树立团队精神，税务人员的素质因此得以快速提高，确保了税收管理与服务工作的效率和质量。在德国，凡进入税务局工作的人员都必须经过严格考试，经考试合格进入税务局后还必须接受为期3年的专业培训教育，3年的学习培训结束后，所有人员必须通过税收、财务会计、资产评估、国民经济及企业管理等5门科目的考试，不合格者，税务局则会取消其上岗资格，而被录用的初级公务员还需经过6个月的试用期。要成为领导阶层的公务员，则首先要有大学法律专业毕业文凭，并取得硕士学位，然后还要参加税收专业培训，时间约为13个月左右。走上领导岗位的公务员，开始一般只负责比较单一的工作，待其实践经验和领导工作能力被证实后，再向上一级晋升或负责领导综合性工作。为配合税务人员专业培训教育工作的开展，德国各州都有一个税务专科学校，联邦财政部则办有联邦财政学院，其培训的对象主要是高级公务员及领导阶层公务员。此外，德国近年来不断加大反腐败力度，加强廉政和队伍建设，对于保证高素质的税务干部队伍具有重要意义。
二、我国纳税服务的现状及差距
我国1994年推行了分税制财政体制改革，开始实施新税制，并在一些地方试行“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的税收征管模式；1996年的税收征管改革提出了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新型税收征管模式的框架；2005年4月，国家税务总局在全国范围推出了同样的“12366纳税服务热线”。专家学者们普遍认为，我国这几年来纳税服务建设已取得了令人瞩目的成绩，实现了服务形式规范化、申报方式多样化、缴税方式简便化和咨询方式市场化。但是应该看到，我国纳税服务所取得的成效还是初步的，与国外相比，与整个税务管理事业大要求来对照，纳税务服务的种类、深度和广度都还有着较大的差距，难以满足当前税收形势发展的需要，纳税服务意识还亟待提高，纳税服务体系还亟待完善，纳税服务机制还亟待建立健全。
（一）税务机关的纳税服务理念尚未完全建立，思想意识严重滞后
首先，纳税人与征税机关的法律地位不平等，造成服务缺失。在传统的税法理论中，征纳双方的权利义务不对等，往往是过分强调征税人的权利而忽视其义务，或过分强调纳税人的义务而忽视其权利，使征税机关处于一种较纳税人“优越”的地位，这是一种官本位思想的体现，很容易产生官僚作风。且税务干部手中握有权力，而行使这种权力往往又受不到来自纳税人方面的有力制约，使税务干部形成了唯我独尊、不依法行政的思想和行为，从立法、执法到司法都存在税务机关凌驾于纳税人之上的现象。其次，税务机关管理理念中存在过错推定的惯性思维，严重制约了税收管理水平的提高。税务人员预先设定所有纳税人为偷税嫌疑对象，基本上不相信他们能够依法自觉纳税，在潜意识中自觉或不自觉地把“纳税人”与“偷税人”、“逃税人”混淆起来甚至等同起来，并且制订各种措施来加以防范，以堵住税收征管的漏洞。这种偷税假设的思维定势，不仅侵害了纳税人的合法权益，而且也严重制约了税收管理水平的提高，阻碍了税收征管现代化的发展。
（二）纳税服务法律体系尚未健全，纳税服务措施不得力
新的《征管法》把保护纳税人合法权益和规范税务机关的行政行为作为立法目的，明确规定了征纳双方的权利和义务，明确规定了为纳税人服务是税务部门应尽的一项义务。但是在新的《征管法》中关于纳税服务的规定过于简略、粗疏，且现有的纳税服务规范性文件级次低、权威性弱、内容不完整、操作性不强。如现有文件对服务体系、办税服务厅、税务公开范围、开展纳税服务的指导思想等内容做出了比较粗略的规定，缺少对税收服务的基本原则、组织机构、服务范围，特别是服务方式、服务标准、服务时限等的具体规定，在这种情形下，为纳税人服务很难落实到实处。再有，纳税服务是一个很抽象的概念，而工作的标准又是虚拟的、软化的，由于没有建立、健全纳税服务评价系统，许多事情难以量化考核；因为缺乏有效的服务监督和责任追究机制，纳税服务存在很大的随意性，也使得纳税服务流于形式。因此说，我国现阶段的纳税服务基本上还是属于精神文明建设和职业道德建设的范畴，还没有真正提升到法律的高度，纳税服务法制化建设任重而道远。
（三）纳税服务体系不健全，严重制约了纳税服务质量的提高
近年来，我国各级税务机关按照国家税务总局的要求，在纳税服务方面进行了一些有益的探索和尝试，全国各地普遍建立起了纳税服务中心、办税服务厅、税务机关网站和纳税咨询台等服务机构和场所，但这些机构和场所未能形成统一、规范的体系，仍然是以纳税咨询、受理投诉等为主要的业务，纳税服务的层次和标准都比较低，服务的质量和效率也不高。而纳税服务系统应该是一个集政策咨询、纳税申报、涉税业务办理和法律救济等内容等为一体的综合性服务体系，是一个以现代化计算机信息技术和网络技术为依托的征收管理中心、数据处理中心、协调中心，是税务机关实现纳税服务的重要手段。我国目前尚未形成一套从可行性分析、决策、实施到效果评价、信息反馈、服务监督、业绩考评和责任追究的统一的、规范的纳税服务工作机制，且税务机关设置和布局混乱，缺乏职能的整合，直接导致服务水平低下。为了适应新型纳税服务工作的需要，我国必须尽快建立和完善专门的纳税服务机构，为纳税人提供真正的、优质的纳税服务。
（四）社会整体资源没有得到充分的利用，社会中介服务未能充分发挥作用
西方国家充分地利用社会资源为纳税人服务，彻底改革税收征管模式，把税款实际交纳工作交由银行负责，使税务干部能够集中精力管理信息而不是现金。在我国，由于法律条文规定的弱化，宣传的不到位，思想意识滞后等因素的影响，我国的社会整体资源并没有得到充分的利用。社会上普遍认为纳税服务只是税务部门的义务和工作，与其他人没有多大关系。而税务部门与其他相关部门，如银行、工商、公安、媒体等部门之间也缺乏沟通与联系，致使相关部门的协税护税作用没有得到充分的发挥，严重制约了纳税服务社会化的发展进程。另外，我国的税务代理业发展缓慢，因为人们对税务代理的性质还有不正确地认识，税务机关也没有正确处理与税务代理机构之间的关系，加上代理行为的不规范，收费标准的不统一，服务质量的不到位，以及与税务机关服务的交错等，都影响了税务代理服务发展。纳税人请税务代理的积极性也不高，据统计，我国的税务代理率仅为9%，而日本为85%，美国为50%。
它山之石，可以攻玉。通过与国外先进的服务理念、完善的法律体系和全面的服务手段、征管技术的比较，找出我国现行的征管体系所存在的问题，如何加以解决呢？由于篇幅所限，这个问题，我们将在本课题的另一篇论文《创新服务举措，努力构建服务型税收征管体系》中加以论述。
参考文献资料：
（1）沈腊梅 美国诚信纳税意识培养体系探析 《扬州大学税务学院学报》2003年第3期
（2）阮家福西方税收征管：最新理论进展及其启示 《财经理论与实践》2005年-03-25
（3）戚鲁 努力构建服务型税务 《中国税务》2003年第6期
（4）高宏丽 刘威威创服务型税务机关“两会”代表委员各有评说 《中国税务》2004年第3期
（5）李琪 李莹建设法治导向型的服务型税务 《合作经济与科技》2004年第5期
作者简介：
韦坚（1970年—），女，广西财经学院财政系，讲师，主要研究方向：财政税收理论
韦宁卫（1968年—），女，壮族，广西财经学院财政系，讲师，主要研究方向：财政税收理论
蒙强（1968年—），男，广西财经学院财政系，高级讲师，主要研究方向：财政税收理论
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Wei Jian,Wei Ningwei, Meng Qiang
(Guangxi College of Economics and Financing, Finance Department,
Nanning, Guangxi, 530003）
Abstract: Taxing service has been modern tax-management reform trend. By compare with foreign advanced concept, integrated law system, whole service resorts and taxing technology, find that problems in China taxing management are as such: service concept lag; law system not sound and lack service measure; taxing service quality not high; society resources not being used fully. Service be advocated and ward be restrained to construct a servicing taxing system.
Key Words: taxing service,Use for References, Compare