美国律师协会倡导的法官制度及对我国的启示
内容摘要：法官制度是国家司法制度的重要组成部分，关系到司法公正的实现。美国律师协会根据本国司法体制的特点编制了与法院相关的一系列标准制度，规定了州法院的法官制度。美国的法官制度具有独特性和先进性，对司法的统一和效率的提高有重大意义。我国正在进行司法改革，参考借鉴西方发达国家的先进制度颇有必要。本文在简要介绍美国法院组织标准中有关法官制度内容的基础上，结合我国现行法官制度存在的问题，探讨了美国法官制度对我国法官制度改革的启示。
关键词：美国 法官制度 司法改革 启示
引言
司法公正是人类社会法治建设中永恒的话题，法官作为司法公正的主体，对司法公正的实现发挥着决定性的作用。高素质的法官是实现司法公正与效率的基本条件。如果说司法是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这最后一道防线上的守护人。正如美国法理学家德沃金所言：“法院是法律帝国的首都，法官则是帝国的王侯”。法官制度是国家司法制度的重要组成部分，法官素质的高低和司法活动价值目标的最终实现都需要以科学完备的法官制度为保障。可以说目前我国司法活动中出现司法不公、司法腐败、司法缺乏公信力等诸多问题，均与法官制度不健全、法官独立地位的缺失有着密切的关系。
当代司法改革已成为我国政治体制改革的一个重要组成部分，是我国政治发展和社会变迁在现阶段的一个突出的结构性要求。我国正在进行的司法改革广泛涉及审判方式、审判组织、法院内设机构、法官制度、司法管理制度、司法政策、经费保障、工作机制等诸多方面。以法官独立为核心，推动我国法官制度的现代化，是目前我国司法改革中无法回避的问题。当前，在司法改革的大背景下，研究及借鉴两大法系的一些先进成熟的制度，比如美国的法官制度显得尤为必要。
美国是典型的联邦制国家。州与国家法律体系的相互交织和相互影响，构成了“联邦”体制的特征。由于美国的法院分为联邦法院和州法院，与此相对应法官也分为联邦法官和州法官，鉴于国内对美国联邦法官制度的介绍和研究比较深入，本文将主要以美国律师协会的《法院组织标准》为视角来探讨美国的州法官制度，并考察其对我国的借鉴意义。
美国律师协会制定的《法院组织标准》
目前，美国律师协会（ABA）已经是世界上最大的自愿性职业组织，有400000余名成员。美国律师协会可能也是世界上最强有力的法律职业组织。它提供对法学院的合格鉴定、法律继续教育、法律信息及为律师和法官提供工作帮助等项目，并致力于推动司法系统的改进。美国律师协会在司法人员的挑选程序中是一个强有力的因素，而且美国律师协会在联邦法官的选任程序中日益扮演着重要作用。1946年建立了由美国律师协会的15个成员组成的联邦司法委员会，该委员会于司法人员提名阶段被大量使用。
ABA在维护司法统一、促进司法改革方面取得的主要成就是制订和推行了一系列的职业准则、审判规范及法院标准。迄今为止，美国律师协会一共制订和颁布了三部有关法院的标准，即《法院组织标准》、《上诉法院标准》和《初审法院标准》。这些系列标准首次制订于1974年，主要是为各个州的法院系统而编制，并为其所采用。但是，其基本原则也可适用于联邦法院系统。
众所周知，美国实行的是三权分立政体，司法高度独立。因此，美国律师协会对各级法院并无管理权限，三部标准都只是推荐性的标准，并没有强制性的执行力。但是由于美国律师协会享有极高的权威，所以其颁布的标准有较强的参照意义。许多州法院系统都自愿执行或根据这些标准制订了相应的规则。《法院组织标准》于1974年2月由美国律师协会代表大会（the American Bar Association House of Delegates）通过，并于1990年通过美国律师协会代表大会修订。
该标准的修订获得了州法官协会和美国律师协会司法与教育基金的资助。标准的成功修订也是美国律师协会司法管理分会司法管理标准委员会辛勤劳动的成果。修订版对1974年的标准、注释及参考书目等进行了更新。修订后的标准反映了15年来各方面的进展，例如，法院组织体系的结构与管理、管理观念与司法体系管理的责任、义务与可行性、案件流程管理、法官、行政官及法院职员的继续教育与培训、自动化及其他技术、替代性纠纷解决项目（ADR）、司法能力及评估以及司法体系的经费保障等。部分标准已经被重新制订公布，其余部分则是对现有标准的重大修改。
在州法院国家中心（the National Center for State Courts）及ABA司法管理分会的共同努力下，多个州推行了《法院组织标准》。州法院国家中心还为司法管理分会的标准执行委员会提供了人员及后勤支持。与此同时，司法管理标准委员会成立了一个专门委员会，负责协助修订标准的推行。
《法院组织标准》所规定的法官制度
（一）法官的任职资格
法院系统的质量主要由其法官的素质决定。法官的选任应当以其能力、个性、所受职业培训及经验为依据。所有被选任为法官者应当道德高尚、情感稳定成熟、身体健康、耐心有礼，并且富于理性而审慎决断。他们应当受过广博的普通教育和法律专业教育且应当是律师。他们应当具备与其即将担任的司法职务相适应的丰富的执业经验、行政管理经验，或者从事法律教育的多年经验，以与其被委任的审判职位相称。此外，还须具备下列条件：
1.初审法院法官。当选初审法官者须具有处理对抗制（adversary system）实务的丰富经验，最好是在其它初审法院中担任过法官或司法官，或是担任过初审案件律师，但无论如何都应当从事过按照程序规则及证据规则进行法律争议及证据问题的准备、提交或决定工作。
2.上诉法院法官。上诉法官的选任必须以其目标为指引，即上诉法院法官应当由拥有不同的实务及学术观点的个人组成，包括具有丰富实践经验的初审法官。所选任的上诉法官最好应在发展和表达法律思想以及交流观点与调和不同意见方面具有较高的天赋和丰富的经验。
根据司法独立的原则，法官应当享有任职保障。涉及法官无法胜任（失格）、法官由于身体或精神疾患无法工作等问题的，应当由司法调查委员会进行调查，此类问题的最终决定权由司法管辖区内的最高一级法院所有。
（二）法官的选任
美国各州法院系统法官的选任与联邦法官的任命不同，且没有统一的标准，各个州的做法有所不同。有的州法官由州长任命，少数的州法官由选民选举，或部分由选民选举，有的州则由立法机关产生。但是，无论采取何种方式，都必须确保法官的选任以职业能力和资历为依据。为利于司法公正的实现，美国律师协会在大量的调查研究基础上，以“密苏里计划（Missouri Plan）”（这种选任法官的方法最初由密苏里州实施，后为其它一些州所仿效并因此得名。在这种选任程序中，司法提名委员会由首席大法官或其指派者、非律师及律师等组成，负责编制审判职位候选人名单—该名单严格保密。法官职位出现空缺时，委员会向行政首长提出三名候选人，由其从中选择）为蓝本提出了如下方法：
法官通过如下程序选任：每当出现一个职位空缺（包括新设一个法官职位）时，司法提名委员会（judicial nominating commission）将提出三个以上的合格候选人，州长从中任命一名。司法提名委员会应当由以下八人组成：州最高法院首席大法官或者是首席大法官指定的该院的一名大法官，依照职权他应当是委员会的成员，并应当是委员会的负责人，但没有表决权；由州长任命的四名公民委员，其任期是相互交错的且不少于三年，他们既不是法官也不是律师；三名法律职业界成员其任期也是交错的且不少于三年。
司法职位空缺出现30日内，委员会应当向州长提出3名以上的合格人选，并进行公示。若委员会确认符合要求的人员不足3人，则提名可以少于3人，但是每个职位的提名人选不得少于2人。州长应当从提名人选中任命1人；若州长在提名做出后30日内未进行任命，则首席大法官应当从提名人选中选择1人。
需特别强调的是，美国律师协会不赞成采用通过普遍选举以决定法官的初选和连任的方法。以政治党派性为基础的司法选举的经验表明，此种程序对法院系统产生了较大的负面影响。党派性选举将政治问题引入到法官选任当中，要求法官与政党及其领袖保持联系，迫使法官为竞选活动募集和投入资金，这会导致有能力的法官由于工作表现以外的原因而落选。
（三）法官的任期
绝大多数州的法官实行任期制。标准对此作了原则性规定：法官的任期应当稳定，非因法定事由不得罢免，且只有在达到联邦法律规定的年龄时才可以强制退休。
标准并对通过上述方式选出的法官的就职提出了三种可行的方式，供各州根据具体情况选择适用：一是前两年为试用期，一直到下次大选。此时，若没有其它候选人竞选，则法官姓名须提交法院所在地选民确认或否决。若任命被批准，则开始首届任期及随后的任期服务，一直工作到规定年限后退休，但是，每届任期届满时，连任须按照初次任期的方式获得选民的批准（等额选举）；二是定期进行任职资格审查，一直到退休年龄届满；三是若任内品行良好则一直工作到退休年龄届满。
（四）法官的报酬
法官应当获得工资及与其职责相关的适当津贴。任职期间，其薪酬不得被削减。级别较高法院的法官的工资应高于下级法院法官的工资，但是工资的差异并不说明法官职责的重要性存在差别。上诉法院或初审法院中承担主要行政管理职责的法官，应当获得与其管理职责相当的额外津贴。法官的总体收入应当足够高以吸引高素质人才投身司法事业，并确保其能安心工作而无经济困难之忧。法官的工资不应当与立法者的工资挂钩，而应当与工作职责的重要性及复杂性相同的律师及政府公务员的工资相当。并且，法官因为正当履行职务而引起案件诉讼时，各州应当为法官提供法律代理、律师费用补偿及损失赔偿。
州还应当设立薪酬审查委员会对法官薪酬进行审查并定期提出建议。审查委员会由了解政府行政部门薪酬水平、法律职业界薪酬水平及其它行业的专业人士的薪酬水平者组成。薪酬审查委员会可以与为政府机关和立法机关提供薪酬审查及建议的委员会同一。若在规定期间内，立法机关未否决或修改薪酬审查委员会的建议，则建议立即生效。
丰厚的薪金、退休福利及其它附加福利为吸引并留住合格称职法官所必需。为了确保司法独立于行政及立法，法官的薪酬在任职期间不得削减。这条规定应当得到宪法保障，美国联邦宪法及许多州的宪法都写入了此内容。美国律师协会建议州最高法院大法官的工资应当与联邦上诉法院法官的工资相同，各州一般管辖权初审法院法官的工资应当与联邦区法院法官工资相同。
（五）法官退休
法官应当在年满70周岁时退休，除非联邦法律有禁止性规定。退休法官应当被视为公务员（public official，政府官员），负有职责并享受少量的额外补贴。法官退休时应当享受退休福利。应当为法官提供与美国律师协会1985年通过的《州法官退休计划标准》一致的退休福利。法官退休计划应当提供统一的退休福利，该福利应当合理体现法官退休前的报酬。应当制订有关因健康原因退休的规定，应根据生活费用变化或在职法官报酬变化而调整退休金，并应为去世法官的配偶及未成年子女提供足够抚恤金。退休计划应当合理可行并由独立机构管理实施。法官所缴纳的（如果需要缴纳）社会保障基金比率不得高于辖区内其他政府职员所缴纳的。
无论是自愿主动退休还是到法定年龄后被强制退休，若法官仍有能力全面履行法官工作职责，则符合返聘条件。在法官本人同意的前提下，首席大法官可以指定其继续担任法官。此类委任的期间不得超过一年，但是可以续聘。退休法官工作期间应当领取与法院正式法官相同的工资。
（六）法官的继续教育
法官应当获得履行其业务职能所必需的继续教育和职业培训机会，这些教育和培训都是免费的。法官须参加职业继续教育项目以保持并提高职业能力。法院系统应当举办教育培训项目并支持法官参加，包括对新任法官的指导培训及对在职法官进行法律发展、司法技能及管理技能等方面的知识更新。
各州应当为法官培训项目提供一些资金。若能达致便利或经济的目标，则此类项目可以由几个州的法院系统联合开展，或者是区域性联合举办，又或者是全国性联合举办。法官应有机会接受进一步的法律教育深造和研究，包括适当的颁发高级学位的教育项目。与此相联系，亦应当鼓励法官享受公休假并加以适当补偿。司法教育项目应当符合美国律师协会1982年通过、1988年修订的《司法教育标准》（Standards for Judicial Education）。
我国现行法官制度的现状及弊端
我国的法官制度经过几十年的建设，法官整体水平已经有较大的提高，已基本形成有中国特色的社会主义法官制度。数据表明，截至2007年底，全国共有法官189413人，其中本科以上学历占65.1%，研究生以上学历占3.29%。但是，现行法官制度仍然存在一些体制性的不足和缺陷，影响司法公正和效率的实现，不利于司法权威和公信力的确立，主要表现在如下三个方面：
（一）法官建制的地方化
我国宪法所规定的审判权是一种国家权力，地方各级人民法院是设在地方的国家司法机关，地方各级人民法院的法官也是国家的法官。然而，由于制度设计上存在不完善之处，我国法官的地方化现象十分严重。首先，法官产生过程呈现出法官的地方性特征。法律规定地方各级人民法院的法官由同级权力机关选举或任命产生，但实际操作时是由地方党委考察确定法院院长人选，由人大选举通过，然后由院长提名产生法院副院长及其他人员；其次，从财政管理体制上看，司法经费与行政经费无异，实行分级管理，完全由地方负担。地方政府的财政状况直接关系着当地法院工作能否正常开展，法院与所在地政府构成利益共同体，法官职业呈现出地方化的特色。正如前最高人民法院院长肖扬所言，“人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，导致了司法权力的地方化”（肖扬，2002）。由于地方法院法官的人事、工资、福利待遇等由地方把握，我们无法杜绝司法地方保护主义。
（二）法官管理的行政化
长期以来，我国司法制度中法官的行政化色彩十分浓厚，行政化管理模式深入到法院工作的每一个环节，法院内部的行政化管理方式随处可见：法院和法官都有相应的行政级别，法院内部行政级别分明，机构设置行政化，审判管理实行“下级服从上级”的行政层级制，下级法院经常就某一具体案件向上级法院请示汇报。法官与公务员也没有区别，法官直接由庭长管理，进入法院工作必须先通过公务员考试。
尽管有诸多争议，2004年制订的《公务员法》还是将法官纳入了公务员序列。而与政府部门的公务员相比，法官提拔升迁难，工资福利待遇偏低，因而导致人才流失严重，基层法官断层加大。这在西部欠发达地区尤为严重，许多人通过司法考试后，便跳槽或辞职，或南下广东或直奔长三角。据统计，1998-2002年，全国法院流失近20000人，其中法官（包括助审员）约15000人。
最为学界诟病的是：初任法官的选拔程序相对严格，既要通过号称“天下第一难”的司法考试，又要通过公务员考试，还须通过同级人大的任命；而法院的院长（首席法官），却毋须通过司法考试，有许多是从党政干部岗位上直接转任的。媒体记者统计的数据显示，我国现任的30个省、直辖市、自治区高级法院院长中，有14人以前主要在党政系统任职，属“党政型”院长，不少院长之前甚至从来没有在司法机关工作过（于泽远，2009）。
（三）法官保障制度的非职业化
法官职业保障制度不健全，主要表现在两个方面：一是政治待遇和身份等缺乏法律保障。长期以来，我国法官的身份保障机制严重失范。我国既不实行西方法治国家所推行的法官终身制，也未确立法官不可更换制。而且我国也没有法官责任豁免制度，却存在与法官责任豁免精神相反的“错案追究制度”。因而法官职位的稳定缺乏法律制度的保障，存在法官随时可被更换的可能性。二是法官的经济福利保障低。法官的工资是比照公务员的工资职级标准确定的，在级别相同的情况下，法官的收入比同样是按照公务员管理的警察还要低。而在西部一些欠发达地区，即使是低标准的工资也不能足额发放到法官手中，更不要说是福利保障了。
法官职业素质要求高，任职条件要求严，审判任务重，且责任重大，但工资福利及职务保障却实行与公务员统一的标准，高要求与低保障形成的矛盾十分突出，由此导致司法人才流失严重。
除此之外，由于历史原因，我国还存在部门、企业办法院的问题，事实上形成了法官的“企业化”和“部门化”。现阶段铁路、交通、民航、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理着公检法部门，有自成一体的司法管理体系，而这些系统的法官、检察官大多数属于企业编制，法院的经费也由企业拨付。这些现象的存在，违反公平原则，严重地影响了国家司法的统一和公正。因此当务之急是要改革现行铁路、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理法院人财物的体制，将其纳入国家司法管理体系。
美国法官制度对我国的启示
法官制度是现代法治的基本制度之一，也是现代司法制度的基础（范愉，2003）。法官应当为社会指明正确的行为模式，在这个意义上，法官就是法律。因此，并不是任何一个公民都可以担任法官的。法官应当是社会的精英，是正义的化身，需要极高的个人素养。他们不仅需要精通法律，而且需要不畏强权和利诱的勇气和决心，始终坚持公平和正义的目标。弗朗西斯·培根说：“一次不公的（司法）判断比多次不平的其他举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了”。由此也不难推断法官对社会的极端重要性，而法官的素质不可能仅仅由道德说教来维持，它需要一系列的制度加以保障。
有鉴于此，必须建立和完善具有中国特色的社会主义法官制度。而制度不是凭空产生的，在制度形成过程中，我国要学习借鉴西方法治先进国家的成熟经验尤为必要。笔者认为，根据我国的具体国情和司法工作实际，美国的法官制度至少在如下方面对我国有启示意义：
（一）改革法官遴选制度，做好队伍建设
汉密尔顿认为：“由人类天生弱点所产生的问题，种类繁多，案例浩如瀚海，必长期刻苦钻研者始能窥其深奥。所以，社会上只能有少数人具有足够的法律知识并可以成为合格的法官”。因此，我国必须改革法官人选的考试考核办法，不拘一格降人才，逐步建立从社会高层次法律人才中公开招考初任法官的制度。当前，可以试行从执业律师中选拔一部分，从高等院校和社科研究单位中的高学历、高职称人员中选调一部分，从通过司法资格考试的本科以上（含本科）毕业生中公开招录一部分的办法。选任法官须采取“多渠道，高标准，严要求”的方式，切实把好进人关，保证优秀人才能够进入法官队伍，提高法官素质。
应当充分照应基层法院审判工作的实际需要，政策上加以倾斜，适当提高基层人民法庭法官职级待遇，以缓解基层案多人少、法官断层的问题。尤其重要的是，需提高法院院长和副院长的选任条件，并建立和健全相应的选拔机制。法院院长（副院长）必须首先具有法官身份，不得直接从其他不具备法官资格的党政官员中直接调任。法院院长（副院长）应当从现职法官中择优选拔，且任职法院院长（副院长）者须具备在相应审级法院从事过5年以上法官工作的经历。
“法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。这意味着司法已不再有相当于行政分权类型那样的分权了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性质；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以区分”（凯尔森著、沈宗灵译，1996）。
因此，笔者建议国家设立独立的司法提名委员会，完善法官的选任机制。最高人民法院和省级人民法院的法官一律由全国司法提名委员会进行资格审查，并由全国人民代表大会常务委员会任命；省级以下人民法院的法官一律由省、自治区、直辖市司法提名委员会进行资格审查，统一由省级人大常委会任命。这样才能够体现出各级法院法官的国家特征，从制度上来根本消除法院地方化和法官地方化的现象。
（二）实现法官职业化，完善法官的职业保障制度
司法队伍建设非常重要，关系到司法公正的实现和司法权威的提升。应当逐步实现法官职业化，法官以行使国家审判权为专门职业，并养成独特的职业素养，具备高超的职业技能，拥有崇高的职业地位。为实现这一目标，国家应当建立和完善法官职业保障机制和适应法官职业特点的管理机制，以确保法官依法独立公正行使审判权。
首先，建立法官不可更换制，即法律应规定法官一经任用，非因法定事由，非经法定程序，不得被调任、免职、降职、辞退或者处分。要建立法官责任豁免制度，废除“错案追究制”，保障法官依法行使审判权；其次，实行法院各类人员分类管理，推行法官助理制度，实行书记员单独序列，建立科学的管理制度；再次，要在广泛调研、充分论证的基础上，采取有力措施，逐步提高法官的经济待遇，解除法官的后顾之忧。这样，法院才能吸引优秀人才、留住高素质人才。目前的情况是，法院的法官属于公务员，其工资薪酬是按照国家统一的标准发放的，单独提高法官工资不太现实。可以考虑设立较高的法官岗位津贴，提高法官的社会福利保障，为法官购买特别的医疗健康、养老及其它特种保险；最后，建立并完善符合审判工作特点的一线办案法官退休制度，提高退休法官的待遇，适当延长法官的退休年限。“法律的生命从来就是经验，而不是逻辑”（苏力，2000）。因此，笔者建议，应该将男法官的退休年龄设为70周岁，而女法官的退休年龄则为65周岁。
（三）改革现职法官培训制度，做好法官的继续教育
改变以前单一的由法院系统内部的法官学院（司法管理干部学院、学校）进行培训的模式，鼓励和帮助在任法官参加可获取学历（学位）的继续教育，实行法官继续教育和职业培训多元化。可采取与普通高等学校及科研院所合作办学的方式，将各级法院的年青优秀法官送入高等院校接受硕士、博士学历、学位教育，提高在职法官的学历层次，培养高素质的法官人才和专家型法律人才；可以采取与外国法院及国外科研院所联合举办各级各类论坛、专题研讨会、研讨班及短期培训班的方式，加强对外司法交流与合作，开拓视野，学习发达国家的先进经验；加强法院系统内法官交流，可选派西部落后地区法院法官到东部发达地区去挂职学习，选派东部地区法官到西部地区帮助工作，进行锻炼。
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作者简介：
奉晓政（1967年-），男，瑶族，湖南宁远人，贺州学院副教授、法学院博士，主要研究方向为司法制度及比较法学。