对清末官制改革的历史审视(1906—1911)(一)
一、清末官制改革的历史背景
（一）外部原因
1、外国列强侵凌中国司法主权
1840年鸦片战争爆发，西方列强侵入我国。到19世纪60年代，外国领事取得了观审权、会审权以及会审公廨中的司法审判权。西方列强享有这些特权的借口就是中国的法制落后、野蛮，与其法律的基本精神及主要制度不相吻合，要“帮助”中国前进。领事裁判权的确立严重侵害了清政府的司法主权，它不但激起了中国人民的强烈反抗，而且妨碍了清政府处理涉及中外争议的教案和镇压反对派，于是朝野纷纷要求收回治外法权。这时，外国列强以放弃治外法权为诱饵，逼迫清朝政府进行法制改革并要求改革后的中国法制能与西方接轨。清政府对收回领事裁判权抱有幻想，加快了改革的进程。而在这一过程中，首先便是以官制改革为切入点进行的。
2、西方资本主义司法制度的影响
随着西方国家相继完成资产阶级革命，各国的法制进程也陆续拉开序幕。1688 年，英国资产阶级革命以资产阶级和贵族妥协而告终。1688年，国会通过“权利法案”，1701年又通过了“王位继承法” ，这在历史上第一次以立法形式对“法院独立”原则做出肯定。法国1791年宪法更进一步申明：“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。”后来相继兴起的资产阶级国家也纷纷效仿英法等国，实行三权分立、司法独立的司法制度。
中国沦为半殖民地半封建的过程也是看世界的过程，西方的司法制度也逐渐传入中国，中国法制不可避免地要在西方法律文化单方面渗透的前提下发生深刻变革。魏源介绍了西方“主谳狱”的刑官由“推选充补”，如有“偏私不公”，则“众废之”的制度，他的主张成为向西方学习改革司法的最初呐喊。严复认为，清朝司法与行政不分是造成司法腐败、官制混乱的主要原因，他主张将司法与行政严格划分，审判权由专门的司法机构来行使，这对推动司法制度改革尤其是官制改革起了重大作用。
（二）内部原因
1、清末封建官制的弊端重重
幕吏擅权。幕是幕友，其以通晓刑名律例、钱粮会计、文书案牍等知识而服务于官府，幕友通过拟律也操纵了司法审判。吏即胥吏，清朝政府各部、院、司各有胥吏，地方州县衙门设吏、户、礼、兵、刑、工六房胥吏组织。清朝的官员是以八股文选进的，根本不了解民情事故和刑名法例，而清朝又有法律规定对错引法律的官吏要给予惩罚，这就使地方官不得不依赖垄断法律知识的胥吏。刑名书吏熟悉法律的漏洞，官与吏之间经常狼狈为奸。清末，胥吏窃权已经成了不可挽救的“丛弊之薮”。
野蛮的刑讯逼供。许多思想家对封建司法中的刑讯逼供和审判制度都提出过强烈的反对。思想家严复认为“我国治狱之用刑讯，其残酷无人理，使之与五洲，而为此上之大诟久矣。”在封建社会，虽然刑讯取证有一定合法性，但在司法实践中司法官吏借此任意滥施拷掠。而且，清朝处于封建末世，其专制程度日益加重，整个社会对刑讯惧怕惶恐，诉讼不得人心。
官制混乱。一方面表现为司法与行政不分，行政长官兼理司法，案件多由行政长官亲自审理。这使得行政机关与司法机关没有明显的界限，从制度上造成了司法与行政的混淆，一些官吏徇私枉法，使法律缺失正义。另一方面表现为名实不符。“名为吏部，但司签掣之事，并无权衡之权。名为户部，但司出纳之事，并无统计之权。名为礼部，但司典礼之事，并无礼教之权。名为兵部，但司绿营兵籍，武职升转之事，并无统御之权。”
2、清朝统治者内忧外患的考虑
20世纪初，经历了义和团和八国联军入侵双重打击的清政府，陷入了日益严重的统治危机。鸦片战争后，中国的社会结构已发生较大变化，原有的以六部为主干的行政管理体制不仅不能适应新的形势需要，并且其弊端还恶性发展。面对内外交困，清朝统治者意识到，不改变传统统治方式，其统治将难以为继。通过前往各国考察宪政之所见所闻，他们发现立宪与君权并非水火不容，如处理得当，立宪甚至可以不仅无损于君权，并且有利于“皇位永固”。经过长期酝酿和再三权衡，清廷终于在1906年9月1日正式下诏，宣布仿行宪政，从改革官制入手，实行“预备立宪”。
二、清末官制改革的主要内容
（一）中央官制改革
1、部院调整
在官制改革的方案中，原刑部改为法部，大理寺改为大理院。法部为中央司法行政机关，其职责为管理监狱，执行刑罚，监督各级审判机构和检察厅的工作。大理院为全国最高审判机关，下设民行庭，置推事和庭长，并由推事和庭长组成合议庭进行审判，大理院还有权统一解释法令。大理院设立可以说是清末中央官制改革的重心，其前身大理寺本无独立的审判权，大理寺更名大理院正式成为全国最高审判机关，它的出现标志着中国几千年官审制度的结束。
就法部与大理院的相对地位而言，法部的地位更高。法部尚书为参与政务大臣，而大理院正卿则无权入阁议政；法部的行政级别比大理院高，法部尚书为从一品，大理院正卿为正二品，仅与各部侍郎相当。法部与大理院的关系体现在两个方面:一是，法部如何对大理院进行监督；二是，法部对于审判权的分享有无侵越大理院的审判权。在裁定官制中，对二者的规定是：“刑部著改为法部，专任司法；大理寺著改为大理院，专掌审判。”如何理解这二十七个字是日后引致部院之争的重要原因之一。因为法部不仅承担司法行政职能、对审判机关的监督权，还享有对部分案件的审判权，使得改革伊始的大理院并未获得完全独立的审判权。其次，官制改革涉及到方方面面，对法部和大理院而言，不仅要完成角色的转变，还要劃定彼此的权限范围，可当时无确法可依。所以，“清末部院之争不仅不可避免，而且相当激烈”。
2、资政院的设立
在西方，议会具有立法权、监督权等一系列权力。对于议会，清政府并不是没有考虑，但出于集权的考虑，在官制改革的五条宗旨中，即以“现在议院难成立”之故，官制“先从行政司法厘定”，所以其所设资政院的主要功能只是安置改革裁撤下来的冗员。
清廷在改革中提出设立资政院，却没有实际行动。1907年6月，岑春煊上奏，建议在中央设立资政院以代上院，以都察院代下院，并在各省设立咨议局；7月，袁世凯也奏请速设资政院以广采群言。经过一段时间的筹备，1908年清廷便颁布了资政院议员选举章程，并着手推选议员，举行会议，资政院的资议范围是议决岁入岁出、法典宪章、公债税率以及其他奉旨需要讨论者，但即使形成决议，也不能算数，最后还得会同国务大臣上奏裁可才行。
3、责任内阁的设立
1910年，清廷宣布定于三年后召开国会，组织内阁。诏谕发布后，各省督抚和咨议局代表纷纷上疏请愿，要求提前开会。在各种因素的影响下，1911年，清廷下诏，决定设立责任内阁，新组成的责任内阁成员绝大部分都是满洲亲贵，被称作“皇族内阁”，完全脱离了其所应有的目的，所以自成立之日起，便遭到反对，很快便宣告废除。1911年皇族内阁的出台，虽然最终成为一场欺骗人民的政治闹剧，但从另外一方面看，皇族内阁毕竟是形式上的责任内阁，毕竟是清政府走向立宪过程中的重要一步，毕竟是地方督抚和其他官员几番陈请的结果，这其中所包含的地方督抚希望立宪早成的努力是应得到肯定的。
（二）地方官制改革
在公布中央官制改革的同一天，清廷又谕令厘定官制大臣连续编订地方官制。此次厘定官制大要为“在明权限，去隔阂，通朝野之情谊，专官吏之责成，期有合于立宪国行政机关之制”。它反映出以三权分立原则为标榜，明定中央与地方权限与责任，集权于中央，以实现中央对地方的控制权，这是清廷颁布地方官制的基本目的。、当时清廷拿出了地方官制改革的两种办法通电各省督抚会商，第一种办法仿立宪国官制，由督抚总理一省之政务，直接领导行政，各员司共同办公；省之下设府州县三级，也仿省制实行合署办公；同时设地方审判厅，每府县各设议事会、董事会，均由人民选举。第二种办法，按当时官制“量为变通”，以督抚直接管理外交、军政，兼监督一切行政、司法，同时设司道专管行政、司法，另设财政司专管财政，各司道均秉承督抚意旨办理事务。当时各地回电中，赞成省级政府改组和合署办公的有8人，虽赞成但提出修正意见的5人，反对的4人，态度不明的6人。面对这种情况，清政府先进行东三省改制的试点，1909年，地方官制改革在地方各省推行。
任何事件的发生发展都是历史选择的结果，通过对清末官制改革的背景及内容的分析，我们认识到其开始和失败的必然性，它是在当时外部和内部双重因素的促使之下进行的，是历史的必然，是不可回避的。当然，清末官制改革是进步性与局限性为一体的，在这一过程中，教训与经验并存，需要我们不断的努力，对其进行更深一步的解读。
（作者单位：四川大学法学院）