法院数量化考核机制下的人民陪审制度研究
摘 要：法院采取数量化绩效考核方式是现代司法管理中一个常见现象，在最高法院取消了绩效考核排名后，仍然保留着部分约束性指标，陪审率继续作为考核案件质量的约束性指标而存在，并认为其代表了司法公开公正程度。在司法改革的大背景下，人民陪审制度的重要性再一次得到强调，各地法院纷纷追求高陪审率。虽然人民陪审制度设计初衷是好的，但实践中出现了与设计初衷相背离的现象，因此在现实背景下，应对陪审率考核予以重新审视。
关键词：人民陪审制度;绩效考核;陪审率
中图分类号：D926.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）14-0117-02
作者简介：邓宏涛（1985-），男，汉族，内蒙古赤峰人，硕士研究生，内蒙古自治区赤峰市中级人民法院，审判员，研究方向：民商法学;张乐萌（1990-），女，汉族，内蒙古赤峰人，硕士研究生，内蒙古自治区赤峰市中级人民法院，助理审判员，研究方向：民商法学。
人民陪审制度是我国重要的司法制度，也是我国展示司法民主的主要制度形式。从世界范围看，各国的陪审制度主要有三种，分别是以英美法系为代表陪审团制度、以德国、法过为代表的参审制度、以社会主义国家为代表的人民陪审员制度。作为社会主义国家之一，中国采用的也是人民陪审员制度。进入21世紀以来，人民陪审制度不但没有随着司法专业化、精密化的进程弱化，反而在政策驱动和领导重视下不断升温，体现在司法实践中，就是在绩效考核体系中对陪审率的重视和宣传。
相对比于人民陪审制度较长的发展历史，中国的法院的数量化绩效考核开始于2000年左右，一般是以省级高院为主导，对本辖区法院进行数量化绩效考核。2008年，最高人民法院出台了《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，形成了全国性的数量化绩效考核体系。接下来的几年里，各地区法院纷纷围绕考核项目开展工作，随着时间推移，数量化绩效考核弊端日益突出，各地法院纷纷陷入“数字崇拜”，司法公正、司法效果和司法权威受到很大程度影响。基于数量化绩效考核出现的各种问题，2014年12月，最高人民法院决定取消对各高级人民法院的考核排名，仅保留部分约束性指标，陪审率继续作为考核案件质量的约束性指标而存在。
本文所指的陪审率，是指普通程序审理的案件中有人民陪审员参与审理的案件数量百分比。按照考核预设的思路，陪审率越高，表明案件审理的公开性和透明度越高。但随着司法专业化及精密化发展，陪审制与我国法治传统相矛盾，以及数量化考核固有缺陷，陪审率继续作为考核案件质量的约束性指标是值得商榷的。
一、人民陪审制的设计初衷
人民陪审制度的设计初衷，是从两个方面考虑的，即人民陪审制度的政治价值和司法价值。
人民陪审制首先是一种政治制度，其次才是一种司法制度。我们作为社会主义国家，社会主义民主是国家的基本政治制度，国家运行的所有的制度都要以社会主义民主作为根本，司法制度也不例外，国家运行的所有权力都是人民赋予的，司法权也不例外。采取人民陪审制度，实质上是将人民赋予的司法权交给民众行使的一种方式，人民群众可以在参与案件审理过程中，反映民众的诉求，维护公民的权利。作为法律制度的人民陪审制有利于司法公正、公开。受个人经历和长期的审判经验影响，法官可能会在具体个案中产生专业偏见，与社会一般情感和公众良知相偏离。普通民众参与到审理实践中，以普通人的理解和认识，结合各自的知识和专业背景，对案件的事实和裁判形成自己的意见，是对法官专业化的修正，也能对法官的裁判形成制约，防止法官司法腐败。
二、数量化考核语境下对陪审率的极致追求
（一）司法改革背景下对人民陪审员制度的强调
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出完善人民陪审员制度。在全面深化司法体制改革的大背景下，探求、完善人民陪审员制度成为改革的一项重要任务。因此，对于人民陪审制度的强调，有着深刻的政治背景，法院系统对人民陪审的强调实质上是一种对政治语言的司法翻译，是司法回应政治要求的一种具体表现。
（二）“陪审率”对法院领导班子的激励
对法院领导班子的管理，是以同级党委领导，上级法院指导的方式进行的。如何在同级党委及上级法院的各种考核中排进前列，获得正面评价，是法院领导班子尤其重视的问题。从同级党委对法院领导班子的考核看，法院并不创造GDP，他的任务就是化解社会矛盾，缓解信访压力。无论是在法院系统还是党委系统，主流话语认为人民陪审员参与案件审理，可以有效提升司法公信力，促进诉法民主，保障司法公正。在我国法院案件质量评估指标体系所确立的审判公正指标体系中，陪审率被作为评价审判公正与否的重要指标之一，陪审适用率与司法公正率之间被设计成相辅相成的关系，较高陪审率意味着在绩效考核中的排名更加靠前，工作成绩越突出。为了更多的满足这一考核标准的要求，体现出工作业绩，法院领导班子会尽可能的强调人民陪审员参与和较高陪审率的重要性。
（三）“陪审率”对法官的激励
与对领导班子的政治性考核不同，对法官的考核主要体现在业务方面。上级法院为了完成对同级党委和他的上级法院的任务，要向下级法院分配任务，这些任务体现的就是各种率的考评。下级法院为了完成上级法院分配的任务，并在与同级法院的数据比拼中取得优势，就要把上级法院看重的各种指标分解到各个庭室，各个庭室再把这些指标分解到法官个人。为了推动法官去提高陪审率，法院会使用各种名誉上和职位上的激励措施。法官的陪审率越高，意味着法官完成指派工作的能力越强，业务能力“越突出”，审判工作越“出色”，这名法官在评优评先、职位晋升方面就越有可能占先。
（四）法院对陪审率的极致追求
在国家层面的号召、法院层面的推动和法官层面的激励共同作用下，不少法院将人民陪审员陪审作为审理一审普通民事案件的首选方式，对陪审率的追求达到极致，不考虑案件特点，而是对于案件无选择的全覆盖，甚至要求不切实际的“百分百陪审”。通过参考各地报刊对法院工作的报道，将高陪审率作为工作亮点的报道屡见报端，并且无一例外的和审判质效联系起来。比如最高法院主管的《人民法院报》就报道了江西省万安县、内蒙古自治区额尔古纳市陪审率达到100%。
三、人民陪审制度设计初衷与司法实践的背离
（一）陪审制所蕴含的政治职能在实践中日益虚化
由于陪审员的选任不具有代表性、陪审员的自身素质不胜任案件审理需要、社会民众对陪审意义的不了解等原因，使得人民陪审制度在实践中的运行不能作出独立的决策和有效的监督，在政治职能上出现了“虚化”。在司法实践中，人民陪审员的选任一般是来自公职人员、教师、社区工作人员等有限的几个阶层，代表的不广泛性直接影响了陪审政治效果。在人民陪审制度的实际运行中，还出现了法官只选择有限的几个熟悉听话陪审员参与案件审理，出现“专业陪审户”的现象，更加限制了陪审员的代表性。法官们在选择人民陪审员时掌握着主动权，将可能具有独立意志的陪审员进行了层层筛选和“屏蔽”，达到法官控制的最大化和陪审员制衡的最低化。
（二）司法专业化、精密化发展趋势对于陪审制的排斥
陪审员在庭审中和案件合议时，普遍存在“失语”现象。当代司法领域也正朝着“精英化”、“职业化”的方向迈进，法律共同体创设了一套属于自己體系内的话语系统，即“法言法语”，只有受过专业法律训练的体系内人员，才会熟练掌握并理解这套话语系统。在博大精深的法学知识面前，陪审员处于“弱势群体”的地位，保持沉默已经成为一些陪审员参与案件审理的习惯。形成了现在所称的陪审制度的最大顽疾——陪而不审、合而不议。人民陪审员由对这套话语系统完全陌生，在法庭上面对法官和律师在话语系统内对话时，必然存在理解上的障碍。
（三）法官对于陪审制度的被动式应付
在目前案件承办制的管理模式下，一般是由法官直接联系人民陪审员参与自己承办案件的审理，而不是由法院直接为案件随机选择人民陪审员，这种模式必然增加法官的工作量。在法官看来，上文所述的陪审制度种种缺陷导致的陪而不审、审而不议等现象，并不会给法官的审判工作带来任何便利，反而增加了其工作的难度，减低了工作效率。
四、建议
（一）过度强调，甚至硬性拔高陪审率，违背了司法基本规律
案件是否应当由人民陪审员参与审理，是由案件的性质和类型决定的。有些案件适合由陪审员参与审理，有些案件则不宜由陪审员参与审理。从司法实践看，陪审员是没有经过法律专门训练的普通民众，对于一些特别复杂、疑难的案件，他们在审查判断证据和认定事实方面，具有专业知识上的局限性，因此普通家事案件、简单侵权案件适合陪审员参与审理，而公司类案件、保险案件、复杂的建设工程案件则不适合陪审员参与审理。如果一味拔高案件陪审率，将一些不适宜由陪审员参与审理的案件强行实行陪审，那么可能就会得出不符合法律规定的裁判结果，背离司法公正的最初目标。从世界范围看，多数国家并不提倡较高案件陪审率，而是对实行陪审制审理的案件类型进行限制。
（二）取消对陪审率考核
大部分的法院绩效考核体系中，陪审都被放在重要的位置，各地法院均有一整套与年终评先、奖金挂钩极为详细的考核体系。目前对陪审率的极致追求，并不是处于对当事人利益的维护，而是法院系统出于对政治形势的积极回应，是法院出于对自身利益的追求。在这种情况下出现的高陪审率结果往往已经不代表案件审理的真实需要，而是掺杂了更多的法院、法官因素在里面，从法理上看调解就丧失了正当性的基础。通过将陪审率与法院业绩考核、法官业绩考核挂钩，通过切身利益推动陪审工作，短时间内可能实现陪审率攀升的繁荣景象，但是这在某种程度上是一中饮鸩止渴的方式。为此，有必要将陪审率从法院案件质量评估指标中排除出去，取消其作为衡量法院工作优劣的考核性指标。
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