法官员额制改革评议
摘 要 法官员额制改革作为本轮司法改革的突破口，其核心价值在于推进正规化、职业化、精英化的法官队伍建设，为实现社会的公平正义提供人才保障。为此，本文主张通过提高法官选任条件、分流管理、完善职业保障和惩戒机制等以除司法公信力不高、司法权威缺失等弊病。
关键词 员额制 分类分流 职业保障 惩戒机制
作者简介：宋强强，天津市宝坻区人民检察院助理检察员，研究方向：司法制度；张晓，华东政法大学法律学院2013级法学硕士，研究方向：司法制度；李守进，华东政法大学法律学院2013级硕士。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-106-03
司法去行政化、地方化和司法人员精英化乃是本次司法改革的三大主要任务。实现司法人员精英化的具体方式即法官员额制改革，是本次司法体制改革的关键问题之一。
一、对法官员额制的基本认识
法官是司法活动的主体，法官员额制作为完善人员分类管理、优化人力资源配置、开启新一轮司法改革的重要突破口，其核心价值就在于推进正规化、专业化、职业化的法官队伍建设。
（一）法官员额制对于司法改革的推行具有基础性作用
实施法官员额制，一方面凸显了本次司法改革对“人权”的持续关注，另一方面也与司法机关内部组织管理上的“去行政化”、外部组织构造上的“去地方化”一起构成我国司法改革的完整价值取向。对于加强法官职业化建设，强化法官职业保障，推进法院人员分类管理，提升法官待遇等具有重要意义，在我国司法改革整体推进的格局中具有基础性作用。法官的职业素质直接决定了裁判结果的品质。
司法审判相较其他公务员更加强调职业的专业理性，“以事实为根据，以法律为准绳”等基本法治理念的践行都有赖于法官高度的专业素养。所以，解决当前司法公信力不高、司法权威缺失等弊病的一项重要措施就在于实行法官员额制，保证真正优秀的法律人才担任法官，进而使得一部分不能胜任审判工作的法院相关人员退出法官序列。法官员额制将法官任职门槛提升，通过任职程序的复杂化与竞争性，以及待遇保障的提高，将使法官职业与普通公务员明显区别开来，法官职业的外在吸引力也将进一步加强，进而招揽更多的高素质法律人才投身法院等司法机关，重塑社会公众对于司法的信心。
（二）法官员额制对于保证法官职业的纯粹性具有重要作用
法官职业的纯粹性首先取决于严格的法官遴选条件，过于宽泛、模糊的遴选标准无法保证法官的专业素质，法官、审判辅助人员、司法行政人员之间亦难以形成分工合理、有效的工作运行机制。
法官职业的纯粹性还涉及法官的权力、义务与责任，若全面实施法官员额制之后，法院依旧是“审者不判、判者不审”的状态，那么法官员额制将无任何实际意义。
法官员额制度的建立，能够凸显法官在法院中的核心地位，有效弱化法院内部的行政科层制。此外，目前还普遍存在着一批从事司法行政、研究等工作的部分法官，法官员额制对于解决此问题，无疑是一剂良方。
实行法官员额制，能够保证将审判权交给专业能力突出、品行正直的优秀法官，再辅之以相应的法官助理，可以让法官更加专注于核心审判工作，在提升案件审理质量的同时，也有助于大大提高司法效率。
（三）法官员额制对于平衡法官数量与审判工作量的匹配具有重要意义
无论是“案多人少”，还是“人多案少”，无疑都会影响司法权的正常运作。尤其是当下，我国很多地方在“案多人少”的情况下，如何确定法官员额比例更是十分关键的一步。确定法官员额比例，在确保审判功能正常发挥的基础上，兼顾案件数量、司法辖区内人口密度、经济发展、法院审级职能、审判辅助人员配置，甚至当地历史遗留、风俗习惯等因素的影响，因为这些都有可能会影响到法院配置法官的数量。所以，法官员额制还意味着，宏观上对司法资源的合理配置，这可以说是法官员额制的又一层重要意义。
合理的法官数量比例、法官职业的纯粹性、司法资源配置的均衡性等都可以看作是推行法官员额制的重要意义，但是，这些并非法官员额制的核心价值。以法官所占比例来说，其是法官员额制最为浅显的一种表现，因为法官所占比率可以通过多种途径来实现，甚至近几年来，日益严重的法官流失现象就可能使某地基层法院的法官员额比例达到设定目标。
除此之外，法官职业的纯粹性也与法官员额制休戚相关；确保司法资源配置的均衡性更是践行法官员额制度的重中之重，但是案件数量是一个不易确定的动态数据，用法官员额制来解决案件数量庞杂的问题，从世界范围内看，鲜有国家这样做，即使效果有效，这种效果也将是暂时的。
二、员额制改革所面对的难点和问题
（一）如何确定法官员额
推行法官员额制所面临的第一个问题，便是确定法官数量的具体操作标准。从国际角度来看：由于世界各国的司法制度、诉讼体制和法治水平不尽相同，法官在总人口中所占比重也存在很大差异。例如法国法官所占本国人口数量的比例为： 1：12350，德国为 1：4500， 瑞士为 1：5600 ， 奥地利为 1：4700，日本为 1：57900。 我国目前拥有法官约19.5万人 ，按照我国第六次人口普查的总人口数量1370536875人 ，法官职数与人口的比例约为：1：7028。
比较而言，我国的法官数量并不算多，但是应当看到的是，我国地域间的法制发展水平不均衡，区域间社会经济发展状况不同，人民法院的人员状况、案件数量、办理单个案件的劳动量亦各有不同，加上中国社会“屈死不告状”、“无讼是求”等传统观念的影响，以及当前法院存在的行政化、地方化管理因素的制约、一些群众“信访不信法”，致使部分案件被排除在了法院之外，我国法官人均受理的案件数量与这些国家相比还是比较少的。
当今司法改革的基本目标是，遴选高素质审判人员，大幅度地减少现有法官数量，以确保存留下真正优秀的法官。但是目前各地纷纷根据当地情况确定人员数量及任免标准，而最高层尚未提出一个强有力的约束性指导性政策，这必然会造成地区法官员额的不均衡现象，导致出现越改越乱，甚至无规无序的局面。
上海的改革方案中提出了法官应当占到33%的比例，但对如何测算出这样的比例没有进行必要和公开的说明，出现了许多质疑。应当承认，这绝不是一个“可以放之四海而皆准”的固定比例。但是应当强调的是，较大幅度减少法官的总体数量是推进各项改革的基础。那么在“顶层设计”中保留多少法官才是合适的？这个比例如何确定？
（二）如何确定法官选任的标准
为配合法官员额制的实行，还必须要严格法官任免的遴选条件，因此，如何确立法官选任的标准成为普遍关心的话题。由于我国历史、地域、现实社会等多方面因素的影响，长期采用公务员考试的选拔模式来选任法官，间接造成对法官职业专业化的轻视倾向。近些年来，虽然统一的司法考试和大规模的法学教育部分地解决了法官职业的专业性问题，年轻法官的法律专业能力也有所提升，但是就办案经验方面，相对经验丰富的老法官还是有所欠缺。我国法院审判人员的职业总体水准仍然不尽如人意，所以，人员比例正式确定之后，如何遴选法官就成为法官员额制改革的关键之所在。
（三）法官员额大规模缩减后，如何解决“案多人少”的矛盾
法官员额制实施后，法官人数肯定会出现一定幅度的下降。此时，数量相对较少的法官能否公正、高效地处理好，短期内大幅积聚的案件，这关乎司法审判工作能否得以正常运行的总局。其实，所谓的“案多人少”不是一个普遍存在的问题，而是一个缺乏客观标准的经验感受问题，很多地区根本不存在这个问题，即使部分地区确实存在“案多人少”的现象，造成的原因也很复杂。
表面上看，“案多人少”是由于法院受理案件的增幅明显高于法官的人数，使得法官无充足时间审判日渐累计的案件。
深层次上探究，“案多人少”还有以下几个方面的原因：一、法院审判资源配置的不均衡，法院内部具有法官职称人员从事非审判工作的比例偏高，即使是从事审判和执行工作的法官，由于缺乏事务助理，事必躬亲，无法把全部的精力专心置于审判事务上；二、法院工作机制日趋行政化的倾向，约20%左右的案件需要层层汇报、审批；三、案件审理程序还有待进一步改进，二审和再审程序事实审和法律审不分，法院裁判的既判力不足等等。
因此，要解决法院“案多人少”问题，需要员额制和其他改革措施配套进行，绝不能因为直观感觉上的“案多人少”而阻碍法官的遴选。即使法官绝对人数有所减少，如果保留的是优秀法官，再辅之以充足、合格的法官助理，并以大幅增加法官薪酬等方式激发优秀法官的潜能，完全能够有效解决这个问题。
（四）如何分流法院内部的其他人员
法官员额制必然会导致法院内部人员的分流，这种分流主要会产生两个变动，一是原审判一线人员身份的变化，二是原司法行政等部门人员的流动。即使从法院内部来说，法官员额制也应当是双赢的，司法改革不能演变成零和游戏，不能使法院内部一部分人纯获利而另一部分成为改革的牺牲品，法官员额制的践行应当要兼顾法官与综合部门人员的利益。
（五）如何调动不能当法官的那部分人的积极性
当然，这里就必然涉及一个敏感而又现实的问题，如何调动法官助理的办案积极性，尤其是以前是法官而现在成为法官助理的那部分人。毫无疑问，这些人是员额制改革的“弱势群体”，他们所从事的工作在改革前后可能并无多大区别，但“名分”却已全然不同。因此，如何调动这部分人的工作积极性也是改革必须解决、不可回避的一个问题。
三、实行法官员额制的路径建议
（一）进行法官员额改革的基本原则
当前司法改革总体上正在稳步推进，那么对于法官员额制度的改革，笔者认为，应该遵循稳中求进的原则，在进行规则制定、法官比例确定、完成时限等方面，不宜实行“一刀切”，应该根据实际情况合理确定。
首先，要考虑不同审级的法院法官员额比例的差异性。最高人民法院、高级人民法院的法官员额比例应小一些，而中、基层人民法院，尤其是广大基层人民法院的法院员额比例应当适当的高一些。其次，不同区域之间的法院法官在审理案件时的工作量也有一定区别，经济发达地区相应的交通、信息发展水平也较高，法官在办理案件时的效率相应较高，对应的中西部经济水平和物质条件相对落后地区，法官在审理案件时的工作量相应的有所增加，所以不同地区的法官员额比例也应根据实际情形相应调整，做到因地制宜，合理配置。
此外，还应当采用“新人新办法、老人老办法”的政策，做到尊重历史、尊重现实、保持稳定、人心不乱、工作不断。对已经经过省高院审核批准、同级人大常委会任命且具有法官等级的法官，应当继续维护其法官身份，对新选任的法官则要实行新办法，由省法官遴选委员会公开选拔、慎重考察和提名后由同级人大常委会任命。
（二）要确立法官员额比例和人数标准
目前该如何确立这一标准还存在诸多的问题，比如具体应该由哪一级法院来明确法官的员额比例？案件的数量、地区的经济发展水平等因素对法官员额会产生怎样的影响？对于地区差异和审级差异该如何去平衡？笔者认为应该由最高人民法院确定全国法院各类人员的员额比例总体幅度，包含法官员额比例的上限和下限，然后由各省高院将本地情况在最高院确定的总体比例幅度内，再具体确定辖区各级法院的员额比例。
在具体操作上，辖区案件数量、类型可以根据既往收案情况估算；法官的工作量我们可以考虑人均结案数量、平均结案时间、案件难易程度和审判程序等因素， 从近年中选定一个基准年来测算。 省高院可以让辖区的法院依据这种模式计算出具体的法官员额，然后在结合当地的经济发展水平， 调研年均收案数量的变化情况，对于年诉讼案件的增长态势进行合理测算。同时，不能忽视辖区面积、人口密度、法院级别设置等实际因素对确定法官员额比例的影响， 尽可能地对其予以量化。最后，整合上述审判工作量的计算方法，综合得出一个科学、合理的定额比例。
（三）要制定合理的法官选任标准
实施法官员额制度的本质，即实现现有法官队伍的精英化、职业化重组， 在削减法官数量的同时， 确保法官队伍的质量，把真正具备高素质的优秀法官遴选到定额法官的行列中来， 以保证审判工作的优质、高效。
1.明确法官选任机构。最高院于2014年发布的《人民法院第四个五年纲要（2014-2018）》（简称“四五改革纲要”），指出“在省一级设立法官遴选委员会。完善法官选任制度、法官晋升机制，建立以法官为中心的法院人员管理制度。”
那么法官遴选委员会究竟该如何组建？笔者认为，不能由省一级高级法院来牵头组建，因为这样容易导致上下级法院形成行政管理机制，应该由省委或省级人大常委会牵头组建，由不同背景、不同职业的人组成，人数以15人为宜，其中应该包括5名资深法官、3名组织人事部门人员、2名律师或者法学专家、3名纪检监察人员、2名非法律专业人员。法官遴选委员会的成员应由各个相应的组织进行提名，然后由省一级人民代表大会进行选举任命，保证法官遴选工作达到公开、公正、独立、多元的效果。
2.明确法官的遴选条件。各基层法院只有在初任法官人数不足时才可以提名初任法官资格，其他三级法院只有在法官人数不足时才可以从基层或者下一级法官中进行遴选。基层法院所提名的初任法官必须是从事法律工作满5年，业务精湛，没有违法违纪情况，取得法律职业资格的人员。
（四）同步推进法院人员分类管理制度
实行法官员额制度后，法官的人数必然要有所减少，但是，如果不同步跟进改变当前法院的人员管理现状，法官的工作量必将剧增，“案多人少”更突出，法官的职业生态将更加可悲，因此，必须同步完善法院人员的分类管理制度。
1.对法官做分类管理，可以将擅长交通肇事类案件审判的法官集中成立交通肇事案件合议庭，将擅长婚姻类案件审判的法官组成婚姻案件合议庭等，这样可以合理配置法官资源，促进法官专业化，从而大幅提升办案效率。
2.法院行政人员、法官助理和书记员进行分类管理。建议为每位法官配备一名书记员及两名法官助理，辅助法官的专业性审判工作，例如撰写法律文书初稿、协助庭下调查、协助案件调解等工作；书记员主要负责开庭记录、案件文书送达等事务性工作。行政人员主要负责法院的行政类工作，例如参与地方政府的各项会议等。这样使法官从繁琐的行政性工作中得以解脱，公正司法、提高司法效率。
3.对执行人员进行分类管理。法院的核心工作一是审判，另外一个就是执行。在实行法官员额制度以后，一般性执行工作肯定不会由法官直接来做，应该根据各个法院的执行案件数量成立专门的执行工作团队。
（五）完善法官的监督和退出机制
习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年的讲话中指出，“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法必追究。”法官作为司法公信力的守护者，更是应当让人民群众对其审判工作放心，因此，法官则需要更加严格的监督和制约。
1.建立案件追责和工作监察制度。在强化对法官职业保护的基础之上，对事实认定明显错误、非认识性的适用法律错误案件、明确违背法律程序的错案和存在重大瑕疵的案件，经专门的法官评查惩戒委员会讨论决定后依照规定问责，并计入法官考评档案，扣分。纪检监察部门对法官作风问题进行考察，一年分年中、年末进行两次统计，对于出现作风问题被查实的法官当按照《法官法》等有关规定进行处理，对于出现违法违纪构成犯罪的要移交检察部门。
2.实行法官退出机制。对于出现下列几种情况的法官应该由所在法院的法官惩戒委员会报省级有关法官提名部门审批后，向本级人大提名取消其法官任职资格：（1）出现错案的法官涉嫌构成严重违纪违法的；（2）连续两年考核不合格的法官；（3）接受当事人吃请、贿赂等违纪情况的；（4）辞职或者已经退休的法官；（5）其他严重损害社会主义道德、不适宜担任法官的情形。
3.对法官审判业务进行必要的、适度的监督。再去除违背司法规律的考核排名排序的前提下，进一步完善和规范司法公开，以公开促公正、以公开提质效。同时，在审判管理上应当进一步加强案件的节点监督、审限提醒、督促办理，不仅可以促使法官提高审判质效，而且自然形成对法官审判业务上必要的监督
（六）完善法官职业保障制度
加强法官职业化建设建立健全法官职业保障体系和运行机制，全面落实法律所赋予法官的职业权力和职业地位，以严格的法定性维护法官身份的稳定性，增强法官职业的责任感。
1.落实以法官等级确定工资待遇的标准。按照最高院【2013】227号关于审判权运行机制改革试点方案的文件精神，依据法官的等级核发法官的工资和津贴，并有较大幅度的提高。
2.保障法官独立、中立的地位。为实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革目标，在法官员额制度推行的同时，按照审判权运行机制的相关要求，应取消层层审批、上下级法院汇报等不合理制度，进而从制度设计上，保证法官审理案件的中立性、独立性。
3.落实法官正常晋升机制。除了全面提高法官待遇之外，还要使考核合格符合条件的法官能够正常晋升，提升法官的职业待遇和尊荣感，稳定法官队伍。
（七）建立法官专司审判的专职工作制度
目前，全国各级法院的法官中，从院长到助理审判员，除正常的审判工作之外，都存在不同程度上的非审判事务和管理性工作，尤其是作为院长、庭长的“领导类”法官，会受到来自地方党委政府、上级法院等方方面面的非审判的管理性事务，开展的各项与审判工作有一定牵连的专题活动（譬如教育活动、宣传活动、普法活动等），还有开会、报告、调研、财务管理、招标投标，甚至招商引资等，占去了相当一部分法官的时间和精力，使得这部分法官疲于应付、难以专心办案，因此，在司法改革实行法官员额制的起步阶段，应当尽快建立和形成法官专司审判的工作制度。
注释：
章武生.我国法官的重组与分流研究.西北政法学院学报.2004（3）.
何帆.法官多少才够用.人民法院报.2013年6月7日，第五版.
国家统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》数据。
郭毅敏、闻长智、袁银平.法官员额： 理论逻辑、 现实背景及制度构建.湖北行政学院学报.2007（1）.
贺小荣.人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径.人民法院报.2014年7月16日.