全面开展中国特色绩效审计的困难及对策
以科学发展观为指导,树立科学审计理念,切实把握审计工作发展规律,通过预防、揭露、抵御三方面,充分发挥审计监督“免疫系统”功能,要求全面推进绩效审计。但不容置疑的是,全面开展中国特色绩效审计之路并非平坦。本文拟对全面开展中国特色绩效审计的主要困难进行剖析,并探求解困途径和对策。
一、主要困难
(一)基础理论研究不够,缺乏系统理论指导。
对于绩效审计,国外研究发展时间相对较长,取得了一定的研究成果,但在很多方面未能取得广泛一致,我们自然不能照搬照套。国内学者和研究人员对中国特色绩效审计也进行了一些研究探讨,但都十分零散,没有形成比较统一的主流观点,无法深刻影响我国绩效审计理论、观念和实践的格局。因此,在缺乏比较系统的理论指导前提下,要全面开展绩效审计实践活动是比较困难的。
(二)面向社会宣传不够,缺乏一定审计环境。
由于中国特色绩效审计理论研究成果相对缺乏,有的地方绩效审计实践近乎空白,审计机关也没有将绩效审计纳入审计宣传的范围等诸因素的影响,政府领导和相关部门知之甚少,广大民众也对其缺乏了解,社会关注度极低,致使中国特色绩效审计远在绝大多数人的视线之外。因此,开展绩效审计缺乏一定的审计环境。
(三)法律法规依据不够,缺乏具体指导细则。
修订后的《审计法》规定,审计机关对被审计单位财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。“效益”二字,很宏观很笼统,不足以支撑中国特色绩效审计的开展。除此之外,目前尚无其它法律法规规定。同时,指导绩效审计的具体实施细则也未出台。因而,有的地方试行绩效审计,只能在不规范、低水平的状态下进行。绩效审计的法律依据不充实,成为制约绩效审计发展的关键因素。
(四)专业审计力量不够,缺乏相关从审经验。
绩效审计范围的广泛性、审计目标的全面性、审计对象的复杂性及审计评价标准艰难性等多因素的组合,要求从审人员具备多学科专业知识和技能。尽管我国审计已有二十余年的发展,这类专业审计人员仍十分缺乏。加之绩效审计实践活动很少,绝大部分审计人员无绩效审计从审经历和从审经验,这势必影响广大审计人员开展绩效审计工作的信心。
(五)评价指标体系不够,缺乏统一衡量标准。
各项资金的绩效实现过程和表现形式各不相同,因此绩效审计的对象会千差万别,从而衡量和评价被审计事项经济性、效率性和效果性等方面的指标、标准有所不同,也难以统一。有时不同地域同类事项的评价指标、标准也不能一概而论。甚至同一审计项目采用不同的评价指标和标准,所得出的结论都会有所不同。没有切实可行的绩效审计评价指标体系和衡量标准,审计质量和审计风险无法控制,影响绩效审计开展。
(六)相关制度完善不够,缺乏审计结果运用。
绩效审计成果能否得到充分有效运用,是体现绩效审计的作用和价值的重要方面。目前,由于审计结果公告、责任追究制度等可以有效促进审计结论执行和审计成果得到运用的相关制度尚不完善,或者说无法全面执行,在很多地方就连财政财务收支方面的审计结论还难以得到全面的执行落实,相关制度规定还未十分明确的绩效审计结果运用会更难得到保证。
二、解困途径和对策
(一)组织力量,借鉴国内外有关绩效审计的研究成果和实践经验,结合我国审计特点,对中国特色绩效审计的基础理论展开较系统的研究。
由审计署牵头,各地方审计机关参与,组织审计实务工作者和大专院校、科研院所审计理论研究人员,通力合作,理论联系实际,借鉴国内外有关绩效审计的研究成果和实践经验,结合我国审计特点进行研究。明确中国特色绩效审计的基本含义、特点、审计目标、审计内容、评价指标体系、标准、审计技术方法、审计质量控制和审计结果运用等相关问题,确立一个相对主流的观点用以统一绩效审计相关人员的认识,然后再在不断实践和研究的基础上进行进一步丰富和完善。
(二)广泛开展宣传,让社会更多的了解中国特色的绩效审计,营造良好的绩效审计环境。
审计宣传是审计机关的一项基本工作。多年来,审计宣传取得了较好的社会影响,为推动审计工作的深入开展发挥了积极作用,也积累了比较丰富的审计宣传经验。今后,我们应该加大对中国特色的绩效审计的宣传力度。通过报纸、电台举办绩效审计的宣传专栏、相关会议宣讲绩效审计、印发有关绩效审计的专题宣传资料、电视台做有关绩效审计的访谈节目、重大绩效审计案例实行公告等多种手段和方法,多场合、全方位宣传中国特色绩效审计。通过不懈的努力,让领导了解、民众知晓。与此同时,各级审计机关还应积极向市委、人大、政府等相关领导争取对全面开展绩效审计工作重视和支持,为全面开展绩效审计营造良好的审计环境。
(三)进一步加强审计队伍建设,充实专业审计力量,创新队伍管理体制和方法,加强培训,为开展中国特色绩效审计提供人力资源。
全面开展中国特色的绩效审计,要不断优化人才结构,通过公务员招考、调入、聘请等方式逐步提高法律、工程、环境保护和计算机等相关专业人员比例。同时,还应加强现有在职人员绩效审计专业知识和技能的教育培训,大规模培训绩效审计专业人员。着力提升广大审计人员宏观分析的能力、查处揭露重大违法违规和经济犯罪线索的能力、财务信息分析的能力和实事求是作出审计判断的能力,提升广大审计人员有效开展绩效审计的其他各种专业胜任技能。
(四)积极推动相关法律、法规和规章的制订和完善,进一步充实绩效审计法律法规规定。
积极推动有关绩效审计相关法律、法规和规章的制订和完善,努力做到用专门的法律法规条款规范绩效审计。在做好审计法实施条例的修订和经济责任审计条例的制定工作中,注重涉及完善有关绩效审计的内容。在开展绩效审计工作的起步阶段,国家审计署至少先应依据审计法和其他方面的一些相关规定,以部门规章来明确绩效审计的相关事项,让绩效审计工作逐步开展起来。之后,要立足我国审计实践,借鉴国内外先进经验,在较短的时间内出台绩效审计准则和指南。
(五)积极探索,制订一系列切实可行的具有中国特色的绩效审计评价标准,构建起绩效审计评价标准体系。
构建绩效审计评价标准体系应遵循全面性原则、可操作性原则、定性与定量结合原则、长期和短期结合原则和成本效益原则。从这些原则立场出发,探索制订绩效审计评价标准体系可从三个层次进行。一是指导性标准,就是对绩效审计评价标准和一些具体做法作出的原则性规定,主要来源于相关的法律、法规和规章,这些是绩效审计评价的基础;二是技术性标准,包括已被广泛接受的专业标准、国家标准、行业组织建议的标准以及被审计单位、项目的业务目标、用于衡量评价绩效的其他明确标准;三是替代标准,当上述两个层次的标准均不存在或者无法满足绩效审计评价时,可以考虑先用替代标准,包括同类先进组织的最佳实务以及被审计单位以前年度的最佳绩效等。此外,如果以上标准还无法满足绩效审计评价,审计人员就需要与被审计单位共同探讨制定共认的评价标准,创造性的开展相关工作。
(六)广泛借鉴,摸索总结,大胆创新,积极运用先进的审计技术方法。
绩效审计方法,是在审计工作中为了实现绩效审计目标而采用的工作模式、程序、措施和手段等,它包括绩效审计工作组织实施的方法、审计取证方法和审计工作质量与成果的考核方法等。但是对于广大的绩效审计工作者来说,更关注的是更多运用绩效审计的一些具体方法。一般来说,常用的审计证据收集方法和分析方法,如审阅法、观察法、访谈法、抽样和案例研究法、统计分析法和比较分析法等都适用于中国特色的绩效审计工作。专项审计调查方法,能更高效的涉及被审计单位和被审计事项的多个层面,是适用绩效审计的一个较好办法,应在开展绩效审计的过程进行进一步完善和有效运用。
(七)建立并不断完善被审计单位资料库,及时补充相关信息资料。
被审计单位资料库,是一种以电子文件形式表达的被审计单位的基本情况、经济运行、管理情况和审计情况等其他与审计相关情况的资料信息集合。被审计单位资料库通过收集和整理被审计单位的基本信息、业务信息、历年的财务信息和相关的审计信息,全面掌握被审计单位的情况,为充分行使审计监督提供必要的支持。按照信息化工作要求,采集的被审计单位的信息数据至少应该包括以下十个方面:被审计单位决算报表数据;被审计单位内部的机构设置及各部门的职责、人员分工等;重大会计政策选用及变动情况;企业、法人营业执照复印件、行政事业单位法人代码证书复印件;审计管辖单位的财务会计报表;与审计目标相关的电子业务数据、会计核算数据等;被审计单位所使用的核算软件;被审计单位内部控制制度的制定情况及制度材料;根据被审计单位接受社会审计机构的审计情况和审计档案资料;审计管辖单位内部审计机构的审计情况和审计档案资料;其他有利于审计工作了解情况的相关资料等。与此同时,不断完善被审计单位资料库,及时补充相关信息资料,能及时掌握了解被审计单位发展历程,能跟踪被审计单位的情况变化,尤其适合绩效审计的工作需要。较好的被审计单位资料库对于绩效审计工作必将起到事半功倍的效果。
(八)进一步完善和推行审计结果公告制度和责任追究制度等相关制度,确保绩效审计结果得到运用。
审计作用的发挥,突出体现在审计结论是否得到执行,审计结果是否得到运用。已经试行的审计结果公告制度和责任追究制度等相关制度,充分调动了社会舆论监督和问责制的力量,在促进审计结论执行,审计结果运用方面发挥了一定的作用。为确保绩效审计结果得到运用,审计机关不断提高绩效审计质量的同时,应进一步完善并执行审计结果公告制度和责任追究制度等相关制度。通过进一步完善我国法律赋予人大等相关部门的质询、罢免和撤职等监督手段,强化政府责任追究制度对决策失误、效率低下及造成重大损失浪费等行为的有关责任人问责,以确保绩效审计成果有效落实,减少和杜绝屡审屡犯现象和审计人力资源的浪费。
(作者单位:岳阳市审计局)