关于审计管理体制试点改革对基层审计机关的影响
摘 要：本文结合审计管理体制改革的热点问题，对基层审计机关人财物统管进行全面分析，通过对江苏南京、浙江杭州、山东枣庄的实地调研，和基层审计人员的问卷调查，发现统管有利于增强审计机关独立性、提高人员业务能力和素质，但也存在基层审计人员职业提升空间和审计资源不足等问题。在此基础上，本文提出了相应的原因和建议。
关键词：人财物统管;基层审计;审计管理体制
本项目着眼于2015年起我国试行的省以下审计机关人财物统一管理的改革，结合党的十九大期间升温的审计管理体制改革和今年两会期间提及的审计职能优化问题，调查分析省以下审计机关人财物统管的改革对区、县级审计机关的影响，探求政府审计更好地整合资源发挥其作用的路径，保障国家经济和社会健康运行。
关于人财物统管，高军、张文宗（2015）和王慧（2015）等学者指出在省以下人财物统一管理改革下，对地方审计机关实行双重领导的模式没有变，只是统管更强调上级审计机关对下级审计机关的业务的领导。而王小平（2016）等多位学者强调需要统筹好改革创新与法律规章的关系，各地审计机关与地方党委及政府之间的关系，以及自我管理和统一管理之间的关系。
目前，研究人财物统管的文章大部分是从理论上进行分析。本文主要以区县级基层审计机关为研究对象，采用访谈和问卷的方法研究人财物统管改革在实际运行中的情况，分析原因并给出建议。
一、人财物统管的优势
（一）有利于基层审计机关独立性的增强和社会地位的提高
在原有的双重管理体制下，基层审计机关相当于同级政府的内部审计机构，因此审计结果碍于政府的权威容易失真，原本在审计过程中发现的问题因为审计机关与政府的密切利益关系往往最后会趋于按下不报，这样审计机关很难担当起权力运行和腐败问题的监督者。
而统管后，基层审计部门能在很大程度上摆脱地方政府的干预，大胆披露审计发现的问题，其工作独立性增强，对政府的威慑力增大，因此社会地位也有所提高。
（二）有利于促进基层审计机关人员业务能力的增強
1.上级审计机关加大了对基层审计机关的业务指导力度
在三省部分已调研的基层审计机关中，上级审计机关会对他们定期开展技术培训，并根据具体项目内容灵活安排指导，如针对较大的项目，审计署或省厅会进行审计方法的指引、部署，以及疑点筛选指导。在执行审计任务时，基层审计机关若面临技术困境，也能申请上级机关进行现场指导。
2.上级审计机关加强了对基层审计机关人员领导和调配的主动性
基层人员被临时上调参加上级审计机关各种审计项目的机会明显增多，这样通过以干代训能使基层人员参与更多、更高层次的审计项目。如2017年山东省某审计机关中被上级机关抽调去参加审计署特派办以及省厅市局工作的共26人次，参加市委巡察办的巡查工作共10人次，总共36人次。
因此，改革后基层审计机关能通过上下级的互动习得上级机关的先进工作经验，改进审计方式，提高审计能力。
（三）有利于促进基层审计机关队伍素质的提高
自审计机关成立以来，大量非审计专业出身的人士从事审计工作。由于人员同级跨领域调动现象频繁，因此审计机关中“外行领导内行”现象较为普遍。这种不完善的人员准入机制使得基层审计队伍职业化程度低，易给审计业务执行带来不便，会影响审计质量。
在试点改革后，因为各类经费由同级政府向上级审计机关上划，基层审计机关的人员选拔逐渐脱离政府的管制，人员准入和晋升机制主要由上级审计机关制定和管理，所以审计人员发挥专长与内部晋升的空间得以放大。
目前，山东省某审计机关已在此方面取得一些进展：规定基层审计机关主要负责人的任免须征得上一级审计机关党组的同意;市县审计机关领导班子成员的任免须征询上一级审计机关党组的意见。因此，基层审计机关队伍的整体职业素质大大提高，这有利于使上级机关培训效果得到充分展现。
（四）有利于促进基层审计机关审计工作的简化和高效化
审计工作的简化和高效化主要得益于大数据系统的推广运用。大数据系统能整合各地数据，人们可以通过大数据分析技术核查疑点，筛选后逐级下发到基层审计机关，由基层审计机关对疑点进行有重点的审计。如今山东省省厅在重大的项目中采用省市县三级机关数字化联动审计，每年分两次把省市县有关部门的数据收集到省厅，在第二年年初进行预算执行审计时从基层审计机关抽调计算机方面的专业技术人员组成计算机攻坚小组通过大数据技术分析各项数据。因此，大数据系统使审计的深度拓宽，工作简化，效率提高。
二、人财物统管难点
（一）审计人员职位上升空间变小
审计人员提拔层面反映的问题主要是基层审计人员的职位上升空间不足;对于基层审计机关干部的提拔存在着省厅市局与地方政府“两不管”的僵局。这极大影响了审计人员的工作热情与工作效率与审计机关人才的流动性。
（二）基层审计工作压力大
第一，审计管理体制试点改革后，在人员工资待遇等条件基本不变的情况下，基层审计人员普遍认为工作压力加大。人员统一管理使上级审计部门能更方便地调动地方审计人员，但同时也会导致地方审计部门任务压力大与人手少，不能完全适应统管的要求。
第二，基层审计机关也逐渐暴露出审计人员配置上的问题，这些问题集中表现在审计人员相关专业素质参差不齐和频频被上级抽调，以致于有时难以满足基层部门日常工作任务需求上。而上级审计机关下达的任务大多需要审计人员具备一定的专业技能才能完成，但是目前仍有一些基层审计机关缺少上级的业务指导，这导致了工作效率的降低。
（三）审计经费无法完全独立
目前，我国审计人财物统管仍处于初级试点阶段，因此审计经费在很大程度上仍依赖于地方政府，审计活动易受地方政府牵制。
三、人财物统管中难点产生的原因
（一）任免程序复杂导致审计人员上升空间变小
很多省份试点改革后，人员开始由上级审计机关和地方政府共同任免，如在浙江省，省审计厅、市委组织部、区审计局和地方组织部门共同任免审计人员。这种任免程序虽然比改革前增强了一定的审计独立性，但因更复杂，所以导致审计人员升迁机会变少。而且在上级审计机关与地方政府对人员任免的权力界定不清楚时，极易造成两方对人员编制和任免“两不管”的尴尬情况。
（二）基层资源不足导致审计压力大
第一，基层审计队伍人数不能满足大量审计工作的需求，向来是基层审计机关面临的难题。统管后随着上级审计机关抽调下级工作人员参与省级项目的频率加快，基层审计人员出差次数也增多，所以基层审计的负担就会加重。
第二，上级部门下发的任务与基层实际人力资源不匹配。统管后，地方审计的业务重心向上级审计机关派发的任务偏移。而地方审计机关的本地区的业务量并未下降，而且某种程度上地方审计的业务量会增加。以山东省某区级审计局为例，其中存在被抽调部分人员去配合巡察办和纪检委工作的情况。将审计运用于巡查工作虽然能提高巡查工作的效率，但对地方审计来说，这也是较大的业务负担。
第三，许多基层审计人员专业性不强。基层审计人员大多非审计专业出身，而审计工作对复合型审计人才的要求较高。以笔者对江苏常熟某审计局的调查为例，在被访的36人中，仅有近1/3的人拥有初级以上审计职称，其他人员大部分是见习或其他。可见，目前的人员配置基本难以满足审计工作高质量的要求。
（三）财权与事权的分离导致审计经费难以保证
在许多试点地区，基层审计机关的经费仍由本级财政部门管理。从江浙鲁三省的实地调查中，笔者也了解到目前基层审计机关仍是隶属于地方政府的行政管理部门，部门预算及人员工资仍从地方政府财政支出，所以若要完全脱离地方政府，实行由省财政统一管理的模式，还需一定时间。
（四）工作流程的复杂化导致无用功的出现
以浙江省某审计局为例，该局从前是在做好审计项目后报区政府领导再报市里备案，现在是做好审计项目后先报上级审计机关审核，再汇总到省厅，省厅批准后再经当地政府批准才能实施。审核流程花费时间太长，一般审核完成后地方审计局已开始执行该审计项目，而一旦项目被上级否决，就等于做了无用功，这对审计资源而言是一种浪费。
四、对于人财物统管的建议
（一）扩大上级审计机关对人事调动的实际管理权力
针对审计机关人员流动性变差的问题，相关部门在提高审计独立性的同时，为避免出现上级审计机关和地方政府“两不管”的情况，还应扩大上级对人事调动的管理权力，尤其是在干部提拔上，上级审计机关可向地方政府咨询意见，但不应将任免权力完全下放到地方政府。同时，还应进行适当的考核，将经济责任审计作为干部提拔或任命的一项考核标准，从而提高对领导干部任中审计的比例。
（二）增加审计资源
针对人力不足、工作负担大的问题，人们可从上级审计机关、基层审计机关和基层审计人员3个角度入手。
首先，就上级审计机关而言，一方面应注意以下几点：（1）计划性，即提前通知基层需被抽调人数，让基层能提前规划，使其不至于在任务突然下配时措手不及。（2）程序性，上级审计机关调配人数应符合人事规则，不得随意越权调动。（3）合理性，特别是在抽调人员的数量上，应当考虑基层机关的人员编制力量和工作任务强度，进行合理调配。（4）应当安排被调配人员从事审计相关工作，充分利用人力资源。若一定要具有审计专业知识的审计人员协助巡查工作，那么最好配备固定的对接巡查人员，以保障审计工作人员的经费。另一方面，在工作负担加大时，为调动人员积极性，审计机关可采取适当的激励机制，例如实行绩效与工资挂钩的策略。
其次，就基层审计机关而言，应适当壮大审计队伍，可通过考核给审计人员划分等级，同时根据审计工作的重要性和难度对审计工作划分等级。重要性及难度均高的工作由专业性更强、经验更丰富的审计人员完成，也可由能力较强的审计人员带领能力较弱的来完成。这样不仅可以提高工作的质量和效率，还在一定程度上锻炼基层审计人员。同时，也应定期考核审计人员的综合能力，更加重视审计人员的实务水平。
再次，就基层审计人员而言，应通过不断学习，提升自我能力，从而提高工作专注度和工作效率。
（三）经费独立核算
由于各地方的经济发展状况存在差异，所以在短时间内达到由省财政统一管理的模式有一定困难。人们在改革时首先應在宏观上明确统管改革的具体方向，即明确到底是将审计作为地方政府的大内审计部，还是作为地方政府的监督机构。明确这一问题对于审计经费脱离地方政府管理，提高审计财务独立性具有重要的意义。
（四）简化审批流程
针对统管拉长审计流程的问题，一是应当吸收试点的经验，细化统管内容，适当简化流程。二是可与以前的审计流程相结合，对于比较重要的审计项目进行层层审核，最终由省厅批准实施;对于一般的审计项目可实行从前先报区政府，再报市里备案的方法。三是需要加强上下级间的沟通磨合，提高工作效率，及时反馈指导。
从党的十八届四中全会通过的《决定》提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”至今已过去4年，经过若干省份的试点改革，因中央并未继续下发相关文件加以推进，所以地方审计机关在与地方政府的博弈过程中自身利益依旧难以得到全部保障，各方矛盾不断，实行人财物统管确保审计独立性的初衷亦未实现。
在幅员辽阔的中国，不同省份之间的环境和经济差异较大，即使是同一省份的不同城市、区县也存在不同的情况，而且水平的地区差异和人员素质问题更是给人财物统一管理带来了极大的困难。而改革是一个循序渐进、不断探索的过程，要真正做到省以下统管，协调好各地区的利益，相关工作人员就需要先确定大方向，再结合试点的经验细化统管设计，不断完善改革体系。这是一个人们需要话费更多时间去继续探索实践的命题。
参考文献
[1]高军，张文宗.实行省以下审计机关人财物统一管理的认知辨析[J].审计月刊，2015.
[2]王慧.对省以下地方审计机关人财物统一管理的思考[J].财会月刊，2015.
[3]王小平.新常态下省以下地方审计机关人财物统一管理之管见[J].审计与理财，2016.