审计管理体制:中国政府绩效审计建设性功能弱化的根源
摘要:中国政府绩效审计实践应用中的困惑及其与理想目标的背离,引发了对中国政府绩效审计应用乏力的深层诱因与困惑所在的反思。针对中国现行审计管理体制下政府绩效审计的独立性、权力制衡等关键问题进行了着力分析,以期为中国政府审计管理体制的未来良性变革与发展提供借鉴。
关键词:政府绩效;审计;建设性;功能;弱化
中图分类号:F239文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)09-0051-03
从经济本质的角度而言,政府绩效审计本身是一种经济控制,它的产生是基于对政府经济活动控制的需要,是政府绩效审计系统权变演进的必然产物和高级阶段,是人们对公共受托责任的要求发生了改变,进而出现的一种审计系统新的自组织发展趋势和进化方向。作为一种经济控制,政府绩效审计的控制对象不仅包括具体的管理活动,还包括公共当局的组织机构和管理系统的全部活动,其主要根据政府部门的管理效率、管理能力、服务质量、公共责任履行和社会公众满意程度等方面的情况对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的经济性、效率性和效果性进行审查和评价,以期从宏观上发挥审计建设性作用。
绩效审计功能的发挥,最重要的是取决于国家对审计管理体制的设计。不论采用何种审计管理体制以及审计管理体制如何演变,都是为了达到权力制衡的目的和增强审计的独立性。而目前审计管理体制欠科学严重制约了绩效审计的发展,致使中国政府绩效审计实践基本仍处于较低的解除受托责任的层面上,依然将审计目标主要定位于鉴证和监督,无法有效发挥绩效审计的建设性功能。
一、绩效审计独立性受到威胁
审计独立性可以理解为:审计人员不屈服于被审计单位管理当局以及其他外在压力和诱惑,自主地根据自己的专业判断形成并报告审计意见,是审计人员能够公正不倚地进行审计与报告的一种状态。需要说明的是,独立性只是相对的,对独立程度的要求,取决于维护审计公正的要求与维持审计传导机制的正常运转,是一种公正与效率的均衡。
市场经济作为法制经济,客观上要求分权与制衡。但是中国现行审计管理体制导致实施审计监督的主体与被审计监督的对象共处于同一个利益主体,接受同一政府的领导,在客观上形成审计机关对政府机构的直接依附关系,绩效审计独立性不强。由于保持审计独立性的环境基础是审计领域组织之间均衡的制度约束关系。其中,完善的政府治理结构就是公众与政府之间均衡约束关系的制度表现。受中国体制转轨制度条件的限制,目前中国的公众、政府和审计组织之间还不具有均衡的制度约束关系,特别是审计组织在管理体制上还隶属于政府。公众与政府利益关系的性质,决定了审计的独立性如果得不到有效的制度保证,那么正常的经济秩序就会受到破坏,公共资源的配置效率就会偏离均衡的轨道。
现有的行政型审计管理体制,使审计机关和审计人员的独立性日益受到威胁。在任何情况下,公共资源受托经营管理者都不希望具备“专业”知识的审计人员说他的“坏话”,因此,真实状态不佳的公共资源受托经营管理者有动机胁迫审计机关和审计人员虚假披露信息。而现行科层制的行政型审计管理体制,使得审计机关和审计人员有了被胁迫的基础。目前中国政府绩效审计面临独立性威胁致使审计独立性差的具体表现是:审计监督在政府对公众政治责任的层次上留有空白;难以监督同级官僚系统的管理责任和寻租行为;实行双重领导体制,难以突破地方政府保护主义的屏障和问题尘封主义的发生。
公众与政府之间某种利益的冲突性、以及彼此之间信息的不对称,要求审计组织在履行职责的过程中必须保持公正无私的态度。但是当人事和财权仰赖于地方政府而又要对其进行监督,制约其手中权力的时候,审计的独立性不免打折扣。”行政模式”的政府审计管理体制使得中国政府绩效审计独立性较差:政府自己使用公共财产并审查自己的关系,无法有效地保障审计机关的独立性,以权压审现象难以杜绝,以评价内部公共受托责任的政府绩效审计的“内部性”缺陷,使得政府绩效审计监督不力,权力地位弱,禁锢了绩效审计建设性职能的充分发挥。
二、绩效审计制约权力存在局限
从政治体制来看,不同的政治体制产生了不同的公共权力问题,在中国则体现公共权力制衡国家权力。目前,中国正处于建立和完善有中国特色社会主义民主政治的过程中,需要考虑的是如何增强下对上、外对内、民对官的权力监督与制约,探索的是实践公共权力约束国家权力的新路子。而审计权力从性质上看,是维护公共利益权力的法律赋予,对政府组织履行公共受托责任的行为具有普遍的约束力。
以经济学的观点来看,国家政治体制中的职能分工以及权力制约是一种节约交易费用的选择。众所周知,政府是通过国家立法机构接受全体公民委托来治理国家的,政府经营公共资源、管理公共事务的权力来自法律明文规定,其实这背后的实质在于:社会全体成员发现自然状态中不利于其生存的障碍超出个人能力,而寻求一种联合形式,以共同的力量来保护自身。于是,他们通过谈判来达成一项社会契约,再通过一定的立法机构和程序将该权力交由政府统一行使从而达成联合的目的。相对于社会成员各自为政,以集体的力量克服障碍是一种节约交易费用的方式。
但是要从制度上减少政府道德风险和逆向选择引发的交易费用,在事前就必须对其拥有的权力进行某种制约;事中保证权力行使过程受到监督;事后则需要对权力行使的结果进行评价,或论功行赏,或追究责任,形成有效的激励约束机制。在现实中,事后的结果评价和处理主要有赖于对权力资源受托情况进行考察的绩效审计。可见,绩效审计的实质就是通过对政府运行结果的评价来参与权力制约的。
但是目前,中国政府绩效审计对权力人的监督和制约是极其有限的,对权力的制约仅仅局限于与财政财务收支有关的经济决策权。这些都造成中国政府监督机制与能力的缺位和低下,因为在这种宽松的监督环境下,政府官员往往没有自律的冲动。
一是中国现行行政主导型审计管理体制使政府行政权力比较集中,审计不能触及政府的决策权,使审计机关进行“权力制约”时自身权力不足或权力不能完全到位,在一定程度上弱化了绩效审计对权力的监督,是一个不可回避的制度缺憾。在这样的体制背景里开展审计,难免会出现“自己审计自己”的尴尬局面。由于政府职能尚未完全转换到“服务型”,许多机构仍在大范围大力度配置社会资源,政府部门的职权交叉,管理效率较低,政务活动的公开透明度不高,加之中国目前处于人治社会向法治社会转型的时期,在具有“内部审计”色彩的行政型审计管理体制下,审计机关作为执行机关的组成部分去监督执行机关自身,力度必定会受到一定的影响。特别是政府某些活动有悖于法律或在行政活动中存在短期行为,或者发生区域利益冲突时,尤其会影响审计机关的独立性。
从一定意义上讲,审计者与被审计者总是存在矛盾甚至冲突的,但问题的关键是怎样解决这些矛盾或冲突。现行审计管理体制下,审计机关无法真正依照国家法律、法规的规定,独立行使监督检查权,只能迁就变通,成为本级政府维护区域利益的工具,充其量也只能在极低程度上维系和约束着国家、集体和个人以及中央和地方之间利益分配格局,很难保持超然的第三方地位。千丝万缕的利益联系削弱了各级审计部门对各级政府部门的绩效审计和监督作用,这正是制约中国审计部门有效开展绩效审计的一个重要的体制性诱因。
因此,对审计机关来说,尽管它拥有监督资源,但却因缺乏权力“后台”而难以发挥资源的最大效应。由于政府掌握公共资金分配权,对审计部门预算额度的不合理削减有时会成为政府用来制衡审计的另一个手段,也可能演变成对审计的一种报复。缺乏必要财政支持的审计在强调审计独立的环境下,可能无法维持良好的监督绩效;这种结果又可能促成审计机关与政府或政府财政部门的私人交易,最终导致对政府失灵视而不见,审计在外力干预下发生了功能失灵。
二是在行政型审计管理体制下,审计机关作为政府的一个组成部门,没有审计结果的行政处分、刑事处罚权,审计机关无法直接以权力制约权力。政府绩效审计对权力的监督与制约,一方面要通过全面履行审计职责揭露问题提出建议,另一方面要通过其他各权力监督主体的有效监督来追究责任,落实审计意见,政府绩效审计对权力监督与制约的完全实现具有间接性,使得政府绩效审计与其他权力监督主体的联系机制是否科学、有效,成为政府绩效审计发挥作用的重要外部条件。对公共部门经济活动或权力人的监督,审计部门仅仅起到“探雷”的作用。由于问责机制缺失,政府绩效审计结果的应用缺乏有效的转换机制,审计信息价值也就未能加以充分发掘,大大削弱了审计对权力的监督。
因此,政府绩效审计不应只关注如何设计和实施审计项目,更关键的还在于如何将审计结果运用于现实的绩效考评与未来改进等的决策之中,要有一个管理严密、评价科学、运作规范的审计结果运用机制。可见,“行政模式”下的审计,对政府失灵行为的发现存在着极大的技术障碍与行政阻滞。
三、绩效审计自我手术效应明显
行政型审计管理模式主要是围绕政府部门的中心工作开展服务,政府部门的意志在很大程度上左右着审计机关的工作范围和审计处理。这种模式使国家审计机关和被审计部门隶属同一最高领导者领导,开展工作时容易相互协调、沟通,具有内部审计属性。但是审计结果在公信力方面易受社会公众质疑,容易产生绩效审计的有限性,使评估的理想状态与现实之间存在差距或者说评估的需要与评估能力之间存在不平衡。
随着人大制度的逐渐完善、市场经济制度和公共财政制度改革的逐步深入,按照审计三者关系理论,审计机关作为独立的经济监督者应接受财产所有者的代表——人代会及其常委会的委托,对被监督者——各级政府及其所辖单位和部门的经济与经营活动进行监督,并向委托者报告结果,形成委托者、审计者和受托者相互联系、相互制约的委托代理关系。在纳税人—立法机关—审计机构—政府的委托代理链上,审计机关的独立性越高,立法机关获取信息的成本越小也越真实。但是中国现行政府审计管理体制所体现的审计关系实际上只是二者关系,因为只有受托者和审计者,没有委托者。这就混淆了财产所有权和经营权的两权关系,违背了促进经济发展的客观规律。现行体制下审计机关既要对政府负责,也要对人大负责,但是这两个“负责”本身有一定的矛盾性,因为人大与政府本身是一对矛盾的统一体,双方分别是立法与行政、监督与被监督的关系。审计机关从属于被监督者,既要向监督者又要向被监督者服务,因此审计实质上演变成一种上级对下级的行政约束,经济运行的管理权与监督权集于一身,使审计的独立性与权威性成为空壳,从而形成审计的自我监督、自我手术效应,大大削弱了审计监督的职能作用。
绩效审计监督权的性质,决定了审计对政府履行公共受托责任的行为具有普遍的约束力;而政府首长对审计的领导权,是审计管理体制的制度安排。从法律的约束力来看,政府对审计的领导权应该服从法律赋予的审计监督权力。但我们也应该认识到,法律的本质是“合约”,“合约”得到有效履行的前提是理性合约主体之间的约束。审计组织与政府不是公共资源的所有者,并没有维护公共利益的内在动力,所以,要实现“合约”的有效履行需要公众依法对审计组织与政府予以有效的约束。但由于中国民主法治的制度还不够完善,政府的职能还没有实现市场化转变。在这种情况下,公众无论对审计组织还是对政府还不具有“刚性”的制度约束条件;相比较而言,政府首长与审计组织之间体制上的领导与被领导的关系却是“刚性”的。这样,当法律赋予的监督权与政府首长的领导权出现矛盾的情况下,理性的审计组织必然选择对政府首长领导权力的服从,这是导致法律赋予的审计监督职能弱化、审计组织成为政府事实上“内部审计”的根本制度原因。
因而,政府绩效审计建设性功能弱化始终与政治因素密切相关,是审计制度配置低效率的表现,而这种制度安排,往往是政治过程不同利益集团博弈的最终结果。由于政府天然性地排斥“本真”意义上的具有制衡政府功能的国家审计,因而,在政府主导的“行政型审计模式”下,政府无法提供拥有“完全功能”的审计制度的公共物品,政府也不可能将审计查处的“内部”问题“外部化”,审计效率的评价可能在一个“悖论”中进行:一方面,面对社会公众受托责任的压力,更多的由个人力量控制的政府,宁愿将审计的低效率宣称为高效率,这时,它既可能获得疏于约束的便利,也可能争取优质履行公务的赞誉;另一方面,许多具有理性“经济人”身份的政府公职人员都不同程度地依据自己势力范围隐形或者有形地抵制审计监督的介入,隶属于政府的审计因为某些人合法地利用了政府的公共权力,抵消了审计的应有效率,政府某些人员的“个人人格”扭曲了政府的“公共人格”,最终出现了靠“良知”作为规则向社会公众评价审计效率的现象。从而,政府需要在“两难选择”中评价审计效率:它表面上欢迎高效率的审计,但是在事实上却欢迎某些低效率审计;它天然地具有抵制审计的本能冲动,但是在现实中却尽可能表现出支持的姿态(因为存在政府受托责任的外部约束);它对外表明需要高质量的审计评价,对内却需要审计不伤害它自身的自由运作。这种“悖论”是政府主导型审计制度下的政府两面性的真实再现。只要法律的外部强制力量在上述体制中的作用比较微弱时,审计机制运行效率必然很低。
参考文献:
[1]柳松楠.中国政府绩效审计模式的构建[J].大连海事大学学报:社会科学版,2008,(6):103-106.
[2]叶忠明.论政府绩效审计的应用模式[J].审计与经济研究,2008,(9):5-9.
[3]张阳,张立明.独立性威胁、审计委员会制约有效性:理论分析与实证研究[J].会计研究,2007,(10):87-89.
[4]黄炜红.中国政府绩效审计的瓶颈及对策分析[J].福建论坛:人文社会科学版,2007,(5):36-37.
[5]戚啸艳,王昊,易仁萍.中外绩效审计制度变迁及中国现行制度体系完善的思考[J].审计研究,2005,(6):22.
[6]彭媛媛.中美政府绩效审计的比较与思考[J].审计与理财,2008,(1):10-12.
Auditing Regulatory System: the Source of Constructive Function Weakness of Government Efficacy Audit
TAN Min-jun1,2,ZHOU Shuang-ling2
(1.Hunan Agricultural University, Changsha 410128,China;2.Hunan Province Audit Office, Changsha 410001, China)
Abstract: Because of the deviation from practice puzzle and ideal object of government efficacy audit, it initiates the ponder on deep reason and puzzled location of effectiveness drawback. Due to the phenomenon, in order to furnish experience for future fine transformation of government auditing regulatory system, this essay discusses the key problem such as independence and authority restriction to government efficacy audit of current auditing regulatory system of China.
Key words: government efficacy;audit;construction;function;weakness