论“公共财政”的宪法内涵
[摘要]“公共财政”是中国社会转型时期的财政体制改革目标。从功能主义的视角来看，虽然它目前只是一个调整财政支出范围与财政管理制度的政策性概念，但中国宪法文本及宪法惯例的发展已经使之成为重要的宪法学概念。因其体现了我国人民代表大会制度之分权体制的内在原则，以及基本人权之均等保护的财政改革理念，“公共财政”概念可资为我国修宪立法之重要参考。亦可在财政法律法规适用的过程中发挥其政策诠释与规制功能。
[关键词]公共财政 完法释义学 完法内涵
[中图分类号]F812；D922.2 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2009)07-0042-06
2005年8月12日，北京大学法学院巩献田教授发表的公开信《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的(物权法>草案》，引发了中国法学界对于所谓“物权法草案”是“合宪”还是“违宪”的持久争议。这一争论似乎已经由2007年3月16日第十届全国人民代表大会通过《物权法》，“私有财产”与“公有财产”由此取得民法上平等保护的地位而宣告终结。但是，政府应否、如何通过公共融资等公法手段扶持国有企业发展，此种公法手段又应该受到何种规制等问题，并未随着“物权法”的通过而消失。“公共财政”这一被中国政治决策层确定为中国财政体制改革目标却又尚未被宪法和法律所明确规定的重要概念，在中国现时语境下更加凸显出其“扑朔迷离”的前景，亟需在宪法释义学的导引下厘清其宪法内涵，以期实现其“定分”、“止争”的宪法决断功能。本文旨在运用功能主义视角及宪法释义学的方法，在诠释“公共财政”之宪法内涵上作一番理论尝试，以期得到学界方家的批评指正。
一、中国经济学界对于“公共财政”的理论争议——基于法学视角的观察
(一)中国经济学界有关“公共财政”理论争议简介
中国经济学界对于公共财政问题的激烈争议，始于20世纪90年代初中国将“建设社会主义市场经济体制”确立为经济体制改革的目标之后。1993年，叶振鹏与张馨提出了“社会主义国家财政由公共财政和国有资产财政组成”的“双元财政”观点，而后张馨、安体富、高培勇、刘迎秋等人正式提出了构建“公共财政”的主张。1996年、1997年，张馨发表的关于公共财政方面的文章受到了许多财政学者的激烈批评，使得“公共财政”概念的存废一度成为中国财政学界的关注焦点。1998年底召开的全国财政工作会议提出了初步建立公共财政基本框架的改革目标，表明了中国政治决策层对此的基本态度，但是理论界有关“公共财政”的理论争议却并未因此而终结。如就“公共财政”之理论构建目的，有学者认为：“从对国外财政收支模式的观察中，我们发现，在许多方面，市场经济条件下的财政收支模式是有相似之处的。这就是，以满足社会公共需要或纠正市场失灵为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。为了将实行市场经济制度国家的财政收支模式同我国长期实行的所谓‘生产建设财政’模式相区别，并且，以此为基础，探索我国自己的财政运行机制构建方向，我们给与市场经济相适应的财政运行模式冠之以‘公共财政’。”有学者提出：“建立公共财政，就不仅仅只是财政模式的变革问题，而且它还反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入发展的关键性步骤，它将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则的话，建立社会主义市场经济体制就只能是空话一句。”但是，有学者对此提出了明确的反对意见。如有学者认为，西方国家在进人垄断资本主义时期以后，政府的经济活动大为扩展，过去的所谓“公共财政”越来越不能充分解释一些新现象和新问题，故而出现了“公共财政”转向“公共经济学”的趋势。还有学者在总结国家之经济作用的几种学说之后，对“公共财政”的概念界定、公共财政论是倒退还是进步、公共财政能否推出财政的三大职能、公共财政与国家财政究竟是否存在本质区别等提出七大质疑。
有公共财政论者认为，中国财政理论界就公共财政问题展开的激烈争论，主要可以概括为“姓‘社’姓‘资’之争”、“与国家分配论的关系”、“概念之争”等三个方面。从笔者所了解的情况来看，自1998年以后“公共财政”的所谓“姓‘社’姓‘资’之争”已渐趋式微，财政学者们对于公共财政的理论争议，仍然主要是围绕“公共财政”概念表述之妥当与否、中国财政体制改革之目标设定以及当前财政改革的主要措施等问题。因不少“公共财政”论者主张公共财政之外仍然可以保留“国有资产财政”，故就政府财政职能及财政支出范围等方面而言，他们与反对者的观点之间似乎并无本质对立。其真正的分歧乃在于当前中国财政体制改革的思路与方案等诸方面。
(二)中国经济学界有关“公共财政”理论争议之法学评价
从法学的视角来看，前揭经济学者们有关“公共财政”问题的讨论，主要是在财政政策层面及财政制度如何建构等“应然”层面，对于未来中国财政体制改革所作的经济学分析。尽管迄今为止学者们对公共财政并未形成一致意见，甚至理论界与实务界的看法还存在诸多分歧，但是，“公共财政”概念对中国法学、尤其是对中国宪法学产生的重要影响已不可回避。对此，可以从两个层面予以分析。其一，在立法科学及立宪科学的理论层面，“公共财政”理论之探讨，将为今后中国政府职能改革、财政制度转型等奠立理论基础。尤其是公共财政论者提出“公共财政”之具有“弥补市场失效”、“对市场活动一视同仁”、“非市场营利性”、“法治性”等基本特征，以及对于公共财政之基本制度框架的探讨，当可作为未来中国财政立宪与财政立法之“脚本”。其二，从法释义学、尤其是宪法释义学的视角而言，“公共财政”概念之产生及其作为中国财政体制改革目标之确立，亦必然涉及到中国现行宪法及相关法律在财政体制内涵上的重大变迁。在法律解释与适用等操作层面上，“公共财政”的宪法与法律内涵当对于相关财税条款之解释具有“导引”功能，故而需以法释义学、尤其是宪法释义学的方法予以深入研究，以确定其相对稳定之内涵，为其发挥宪法和法律的规制、评价等宪政功能奠定法学基础。
二、中国“公共财政”之宪法解读——基于功能主义视角的考察
(一)“公共财政”的宪法内涵
自1998年“公共财政”被确立为中国财政改革目标之日起距今已有10余年之久，但是中国法学界对此的法释义学研究成果仍然是“乏善可陈”，其原因不仅是因为中国现行宪法与法律并无对“公共财政”的明确规定，更是由于中国法释义学、尤其是宪法释义学的发展尚不发达。对于类似于“公共财政”等并不见诸于宪法与法律文本的重要概念，法学学者们可能是既缺少研究的兴趣，亦缺乏必要的方法，更无对此采取精细化的释义学研究。其实，对于此种现象，英国公法学者马丁·洛克林已有深刻阐述：“政府的角色正发生着显著的变化，而越来越多的人开始关注这些变化对我们的非正式宪法安排的影响。但是，我们的公法学家却似乎未能对关于这些问题的反思性公共讨论做出多少贡献。之所以会出现这种局面以及由此而导致的混淆，主要是由于公法学者们普遍未能认识到：公法并不是一个具备自身独
特法律研究方法的自治和客观领域，相反，我们最好把它看作一种相当特殊的政治话语形态。”洛克林认为公法并不具有自身独特的法律研究方法而仅仅是一种政治话语形态，这种观点或可商榷，但是他所阐发的所谓公法学研究方法上的“规范主义风格”与“功能主义风格”却对我们颇有启益。他提出：“公法上的规范主义风格的根源在于对分权理想以及使政府服从法律的必要性的信念。这种风格强调法律的裁判和控制功能，并因此而关注法律的规则取向和概念化属性。规范主义基本上反映了一种法律自治的理想。相反，公法上的功能主义风格将法律视为政府机器的一个组成部分。其主要关注点是法律的规制和便利功能，并因此而注重法律的意图和目标，并采取一种工具主义的社会政策路径。功能主义体现着一种进化式变迁的理想。”换言之，规范主义主要立足于司法审查的传统法学视角，重视法律文本中的“正式”法规范、法概念及其逻辑推演；而功能主义则体现了一种更为宽泛的法律观，不仅那些作为法官裁判基准的法规范可以作为公法学的研究对象，而且那些从未被纳入司法审查视野、甚至并未以成文法形式出现的公法惯例与公法习惯，因其在政府运作中具有举足轻重的作用。也应该纳入公法学研究的范围。对此，英国功能主义学派的詹宁斯曾经对“宪法惯例”的作用有过非常精辟的阐述：“宪法惯例的意义在于，它们充实和丰富了空洞的法律框架，使宪法得以发挥功能，并使宪法与思想观念的发展保持联系。”“宪法惯例就是为促进那种合作而精心演成的规则，同时，宪法的作用必然要随着国家形势的变化而变化。这当中，法律要求稳定和连续，而新的需要要求新的重点和新的起点。人们必须使旧的法律发挥作用以适应新的需要。”这说明，任何一个国家，包括成文宪制的国家，都必然会存在一定的宪法惯例。这些宪法惯例以成文宪法规范为前提，而且不得与成文法规范相抵触；但是其一旦形成，又构成成文宪法的基础。它使得宪法与法律能够发挥其实际功能。如果我们要对中国现时语境下“公共财政”的宪法与法律内涵做一番深入解读，除了在宪法和法律文本上展开成文法规范的释义学研究之外，对于宪法和法律文本之外的宪法惯例之考察绝不可少。
(二)中国现时语境下“公共财政”的宪法内涵
根据笔者所找到的法律法规文件，我国宪法文本中虽有5个条款包含“财政”一词，但均未明确采用“公共财政”这一用语，而且它也未见诸于现行法律法规文件之中。如前文所言，“公共财政”是中国从传统计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，先由学者提出并论证，后为政治决策层所采用并作为财政改革目标的一个重要概念。从1982年宪法制定之后的4次修改及31个“宪法修正案”来看，除了第7条宪法修正案将“计划经济”改为“市场经济”与“公共财政”直接相关之外，其他不少经济条款亦与此有关。如第1条修正案确认了私营经济的合法地位，第2条修正案规定土地使用权可以依法转让，第5条修正案将“国营经济”改为“国有经济”，第6条修正案确认了农村地区“家庭联产承包责任制”的合法地位，第8条、第9条修正案确认了国有企业与集体企业之法律范围内的自主经营权。而且，第14条修正案对于社会主义基本经济制度及分配制度的规定，第16条修正案对于个体经济与私营经济之合法地位的进一步确认，尤其是第20条、第22条对于有关土地征收征用、私有财产征收征用应该予以补偿的规定，以及第23条对于“社会保障制度”的规定，均体现出中国政府职能、特别是财政职能之“公共化”的改革取向，及其与市场主体多元化、国有企业市场化等制度改革相适应的基本精神。此外，根据笔者在“中国法院网”之“法律文库”的检索结果，目前仅有9个部委规章文本中包含有“公共财政”概念，其中财政部3个、国家经贸委3个，卫生部、科技部和文化部各1个。①不少地方政府还颁布了有关公共财政的政府规章等规范性法律文件，如2001年《安徽省人民政府印发关于全面推进县级公共财政支出改革意见的通知》等。在这些行政规章等规范性法律文件中。“公共财政”概念之内涵，均是以强调政府财政的公共服务职能为特点。鉴于中国目前尚处于计划经济体制向市场经济体制转轨、传统农业社会向现代工商业社会演进的社会转型时期，故而“公共财政”之宪法内涵的确定，还需要我们从宪法惯例的视角予以考证。
毋庸讳言，中国宪法制度中同样存在许多宪法惯例，其中尤其以中国共产党的领导方式为其核心内容。目前，中国共产党以全国代表大会及中央委员会为基础的“民主集中制”、“归口领导制”为其典型领导方式。中国共产党的全国代表大会每5年举行一次；中央委员会全体会议每年至少举行一次。“中国的权力核心是政治局和政治局常委会”，其办事机构则是中共中央书记处。由此，中共中央总书记在全国代表大会上的报告、中共中央委员会的决议等，在中国的政治实践中均是最为重要的政策性文件之一，它对于宪法、法律的修改与实施均有重要的宣导、补充等价值，在一定程度上可资为诠释相关宪法及法律条款、概念的重要参照。如2000年中共十五届五中全会即提出了“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”的基本目标。2003年中共十六届三中全会作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出：“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持。深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”将“公共财政”体制之构建与整个国家财政体制改革联系在一起，形成了中国财政制度改革的“框架性”思路。2005年中共十六届五中全会之后发布了《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出要“扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制”。2006年中共十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”2008年中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出：“建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”以上诸文件较为清晰地展现了中国政治决策层对于“公共财政”概念之采用，先是着眼于“适应市场经济建设之要求”，而后则以之作为财政管理体制改革之目标，自2005年以后又加入了“城乡之间、区域之间基本公共服务均等化”的内涵。从宪法学的视角来看，此种财政理念之变更，不仅关系到政府职能之调整，还涉及到政府权力分配之调整，以及宪法上平等权内涵之实质变迁。结合中国现行宪法及宪法修正案的文本，“公共财政”在中国当下宪法语境中当具有如下含义。
第一，“公共财政”乃是以人民代表大会制度作为基础的民主财政。我国现行宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，人民代表大会代表人民行使国家权力，最为核心的内容就是行使财政预算的审议与监督权力。因此，我国近年来为推进公共财政建设的诸种改革措施。如深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革，以及完善财政转移支付制度、加强审计监督、尤其是绩效审计监督，等等，其核心环节在于强化人大及其常委会的预算监督职能，使政府财政真正成为代表民众公共意志、履行公共服务职能的“公共财政”。
第二，“公共财政”是以基本人权之均等保护为目标的宪政财政。宪法第23条、第24条修正案规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”“国家尊重与保障人权”。自建国以后，为了推行“赶超型经济发展战略”，国家通过“户籍制度”实行城乡二元化的区别对待，此为经济发展初期阶段所不得已而为之的一种临时措施。就长远而言，中国政府财政当以基本公共服务之均等化保护，亦即“基本人权之均等化保护”为目标，加大对于公共服务领域的财政投入，构建合理的政府间财政资源配置与调整制度，使得政府的“公共财政”真正成为服务于基本人权之平等保护的“宪政财政”。
综上所言，“公共财政”作为中国社会转型时期的财政体制改革目标，目前仍然是一个调整财政支出范围与财政管理制度的政策性概念而非实定法概念，主要指代现阶段我国财政制度改革与制度实施的政策取向。但是，中国宪法文本及宪法惯例的发展，已经使之成为一个对于现行财政宪法制度及其改革方案极富解释力的重要宪法学概念。与“公共财政”有关的国家权力条款与基本权利条款之明确宪法内涵，尚有待于修宪立法活动之补充完善，方可在我国宪政实践中发挥更多、更大之规制功能。
三、中国“公共财政”何去何从——基于宪法释义学理论的分析
(一) “公共财政”概念之宪法释义学研究的意义
有学者认为，“法释义学”通常可以发挥三项重要的功能：“一是法律教育。尤其是对于专业法律人的教育。二是法律适用，有助于减轻司法和行政机关找法、用法的负担。三是法律政策，因为释义学本身虽不质疑规范的合理性，而只尽最大努力去整理出最合理的规范体系，但它呈现的规范适用的效果，当然还是可以作为政策思考的起点。”但是，从“齐玉苓案件”之后中国各界对于宪法之司法适用的争议来看，宪法释义学之于法律教育与法律适用的功能，虽然未必可以说是毫无疑义，但是至少颇受局限。特别是2008年12月8日最高人民法院审判委员会第1457次会议通过的《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》，该文件明确废止了“法释(2001)25号”司法解释，即《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》。至此，从实证角度言之，宪法释义学之司法适用的作用空间，虽然未必是消失殆尽，但也可说是已被大量限缩。当然，诚如英国著名法学家詹宁斯所言：“无论如何，决不应该认为欧洲大陆行政法的重点在于诉讼程序，有关司法诉讼的规则仅构成行政法的一小部分，大部分行政法律涉及的是行政机构的组织和权力。”公法，包括宪法与行政法，并非仅仅是关于司法诉讼的规则，它还涉及到大量的国家公权力组织之职权、机构及其相互关系等法规则。因此，“公共财政”概念的宪法释义学研究，不仅可资为修宪立法之参考，亦可成为法律适用之重要参照。
一般而言，修宪、立法均属于宪法正常变动的重要方式。立法应该在宪法文义范围内为之，学者们对此已有共识。但修宪是否应有必要界限，则理论界对此颇有争议。“限制说”认为宪法修改必须以现行宪法为前提，因而不能修改与宪法基本理念密切相关的规定；“无限制说”则认为既然宪法所依存的社会永远处于不断的发展之中，则限制宪法的修改既无可能，也无必要。笔者认为，从实质意义上讲，宪法是一个相对独立而且完整的制度体系，它规定了国家的基本制度与基本理念。故而，为了维护宪法制度的连续性与整体性，修宪、立法等活动，应与宪法基本制度、基本理念相协调。 “公共财政”作为一个重要的宪法学概念，不仅体现了我国人民代表大会制度之分权体制的内在原则，也揭示了基本人权之均等保护的财政改革理念，可资为我国修宪立法之重要参考。除此之外，在财政法律法规适用的过程中，“公共财政”亦可藉由“合宪性解释”等方法，发挥其政策诠释与规制功能。
(二) “公共财政”作为宪法学概念的规制功能
就广义言之，行政、司法等部门实施法律法规处理具体事务的行为，均可被称为“法律适用”。有学者指出：“法律适用上之困难主要在于解释上，而非在于语意上的问题。盖在适用法律之际。其所困扰者并非在于法律规定之文义，而在于利用这些文字之规范意旨的探求。因为语义学上的探求，只能说明这些文字的文义所在，而无法说明该规定之规范意旨所在。探求文字(规定)之意旨所在，为诠释学的功能。只有诠释学上的探讨，才能充分考虑预先储藏于该规定中的价值。为使诠释学在规范意旨的探求上能发挥其功能，其概念之建构过程中，便应重视拟利用规范实现之价值的承认、共识与储藏。只有经由共识加以储藏，该规范所欲实现之价值才能经由相约，而成为日常用语约定俗成的内容，变成俗语中所肯定之伦理观的一部分。”“公共财政”作为一个重要的宪法学概念，具有“承认”与“储藏”相关价值“共识”之功能，其对于政府财政汲取、财政管理及财政支出等行为均具有重要的规制价值。本文由于篇幅所限，在此仅探讨“国有资产预算管理”问题。
如前文所言，我国财政学者在最先提出“公共财政”概念时，乃是基于“公共财政”与“国有资产财政”“二元”并立之构想，此即所谓“双元结构财政”理论。1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》第20条第1款规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。”依据这一条款，如果将“政府公共预算”、“社会保障预算”等计为“公共财政”而与“国有资产财政”并立，则“双元财政”论点似有合理之制度依据。1988年国务院根据世界银行及体改委的建议，设立财政部归口管理的直属机构国资局；1998年财政体制改革目标确立之后，国务院又经人大批准于2003年设立了独立于财政部的“特设机构”，即“国有资产监督管理委员会”。这说明，单就财政支出范围及财政管理体制而言，1998年以后中国财政改革的目标其实正是“双元财政”而非单一的“公共财政”。但是，近年来有关国资委是否可以独立编制财政预算的争议，其实也体现了相关部门在“国有资产财政”是否应该被纳入统一的“公共财政”予以管理之重大分歧。这一争论终以2007年9月8日国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》而告一段落，该《意见》明确规定：国有资本经营预算单独
编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字；各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门。各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位。中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益；等等。其实，国有资产之经营管理并非一个封闭自足的体系，其盈亏必然会影响到财政资金之调度。国家财政本应遵循“一体化经营管理”之原则，国有资产之存续、运作、其规模之扩张或缩小，都应以国民经济之发展及民众福祉为依归，而不宜单纯以“国有资产”自身存续为目的。各级政府的财政部门成为国有资本经营预算编制的主管部门，国有资产经营活动经由预算审议与监督的管道而被统摄于人大及其常委会的民主决策程序之中，这在某种意义上也标志着我国国有资产预算制度其实已经初步被纳入统一的“公共财政”管理体系之中。在“公共财政”的制度框架之内，国有资产之经营管理亦当符合“公共服务”之目的，政府虽不宜对国有企业经营之利润“竭泽而渔”，亦不能听任政府或相关企业无视民众诉求肆意追求市场利润最大化之目标，更不能在公共利益的目的之外单纯为了某个国有企业之存续而恣意投人财政资金。此为“公共财政”之作为“民主财政”、“宪政财政”当然应有之义，其体现于相关法律法规及规范性文件的宪法政策内涵，当对政府财政支出行为具有相应的规制功能。
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