农业补贴的历史与理论探析
摘 要: 对农业补贴的历史进行了回顾,探讨了支持农业补贴的主要理论依据,包括公共财政理论、非均衡理论、土地资源价值全面实现论以及农业的弱质性理论和农业多功能理论。借鉴国际经验,结合中国特点,认为我国迫切需要加大农业补贴力度,增加农民收入,调动农民发展农业的积极性;在WTO规则下完善补贴体系,不断优化农业发展环境和提高农业的可持续发展能力;充分发挥农业的多功能性,促进农业的经济、生态、社会功能协调发展。
关键词:农业发展理论;农业补贴;农业政策
中图分类号:F320.2文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)03-0018-05
农业补贴是一国政府对本国农业支持和保护政策体系中最主要、最常用的政策。各国对本国农业进行补贴的历史并不长,但在当今国际贸易格局中,所有国家都不遗余力地在世界贸易规则框架下进行农业补贴,以保持本国农产品的竞争优势,保护本国农业,增加务农人员的收入,其背后有着充足的理论依据做支撑。对农业补贴的历史和理论进行分析,从中找出值得借鉴的经验和做法,对角色刚刚从农业“索取者”转变为“反哺者”的我国而言尤为重要。
一、农业补贴的历史
在人类发展的历史长河中,农业长时间作为最重要的产业伴随着人类的发展,尽管其自身存在着很大的风险,但人类并没有余力对农业进行支持和保护。工业社会到来之前,人类面临的问题并不是很复杂,与其他产业相比农业并无明显劣势,农业补贴无从谈起。我们从历史中能了解到的农业保护措施仅仅局限于遇到自然灾害,国家采取减税和赈灾等举措。这种情况持续到工业的兴盛和国际贸易的频繁时期。
18世纪末,拿破仑在欧洲发动的一系列战争殃及整个欧洲大陆,战乱导致欧洲农产品严重匮乏,由此各国采取了相应的措施来支持和保护农业。英国于1815年颁布《谷物法》,规定只有当英国国内粮食价格超过“法定水平”时才允许国外的谷物输入;法国于1819年开始征收谷物进口关税;与此同时,美国、加拿大也开始实施农业保护政策。19世纪初农产品贸易保护主义正式走上历史舞台。
随着商品经济的发展和交通运输革命的发生,自由主义逐渐占据上风,并逐渐取代了以关税为特征的贸易保护主义。19世纪六七十年代,国际农产品贸易步入了自由贸易时期,直到19世纪70年代中叶出现的第一次世界性农业危机。由于世界性农业危机的出现,农产品贸易保护主义渐渐复苏,各国相继提高农产品进口关税以保护国内农业发展。在此期间,一直奉行自由主义的英国、荷兰和丹麦顶住了各方压力,拒绝加入保护主义的行列。20世纪初的第一次世界大战严重破坏了欧洲农业,直到20世纪20年代才逐步恢复,尽管如此,第二次世界性的农业危机还是出现了。美国、澳大利亚、加拿大等国由于远离战火,其农产品出口能力迅速扩大,由此导致农产品价格进一步下跌。农业危机使美国迅速制定一系列法案,通过使用关税措施保证美国农产品在世界范围内的竞争力,澳大利亚、加拿大等国也采取了相应的措施。值得一提的是,20世纪30年代,奉行自由主义贸易政策的英国也最终放弃了自己的立场,加入了世界贸易保护主义的潮流——世界范围内采取贸易保护政策支持国内农业价格与收入的趋势已具雏形。
20世纪50-70年代,国际贸易保护主义呈现减弱趋势。但国际农业贸易的保护形式趋于复杂化:国际农业贸易长期游离于有效约束的框架之外;各国农产品保护的形式也不仅仅是使用关税手段,而是更多地利用各种非关税壁垒,使得保护体系更加复杂;各国的农业保护政策趋于法律化,政府对农业的保护向范围更加广泛、管理更加系统的方向转变。而发展到今天,不管是发达国家还是发展中国家,对农业进行补贴以保护本国农业已形成了共识,名目繁多的补贴措施构成了今天世界上各国农业补贴的现状。以美国、欧盟和日本为例,在经济全球化加剧、贸易自由化呼声日紧的形势下,美国、欧盟、日本对农业的补贴数量不仅没有减少,反而在增加。在世界贸易的框架下,发达国家大幅度削减了价格支持力度,但同时增加了直接收入补贴和其他名目繁多的高额保护和支持。[1]自从1994年乌拉圭回合达成《农业协议》,美国、欧盟、日本等发达国家在削减价格支持力度的同时,增加了其他方面的保护和支持。美国、欧盟、日本的农业补贴总额2002年高达3 000亿美元,占世界各国农业补贴的80%左右。
二、农业补贴的理论依据
农业补贴作为针对农业生产和农民的激励措施,其背后存在各种理论依据,支持农业补贴的理论依据主要有:
(一)公共财政理论
在市场上,具有外部性的产品在供给调节上存在失灵,必须由政府进行干预才能解决这一问题。农业不同于一般产业,也不是一个纯粹的经济要素,其本质是公共产品。[2]农村基础设施、农民的技术培训和农业科研创新等方面在农业发展中具有重要作用,它们具有明显的正外部性,但这些领域存在市场失灵和搭便车行为。因此,客观上要求全社会补偿农业,使农业正外部性“内化”。具体做法有:通过政府的干预,一方面通过政策手段从社会上其他人所得的收益中拿出一部分来补偿农民的损失,将农业社会效益、生态效益和农业经济效益的差额返给农业;另一方面充当制度供给者、环境营造者和主要投资者的角色,促进农业的健康发展。
(二)非均衡理论
按照非均衡理论,国民经济的发展是不平衡的,出现越早的产业,比较利益就越低,而生产较晚的产业,其比较利益就越高。农业作为一个“母亲产业”,是人类最早的产业之一,这就造成了其比较利益的低下。农业部门的比较效益低下,因此缺乏对逐利资本的吸引力,而且难以阻止农业内部各种要素资源向非农产业流动,致使农业缺乏竞争力,最终导致农业的萎缩。在20世纪90年代,农村劳动力的大幅度转移、农业投资的减少、土地的荒废等现象告诉我们,在没有扶持政策的情况下,农业比较利益低这一特点决定了农业无法作为一个平等的成员参与市场竞争。因此,只有政府补偿农户市场所不能弥补的收入机会成本,才能把部分农户留在土地上,减少农民无休止地由于农业缺陷而弃农从工、弃农从商,甚至撂荒,才能稳定农业,保障农产品的正常供给和粮食安全。[3]
(三)土地资源价值全面实现论
现代经济学认为,稀缺性是价值形成的前提,效用是价值形成的源泉,效用和财富的稀缺性相结合而形成的边际效用是价值形成的条件,也是价值的尺度,它决定了价值量的大小。土地资源有价值,其价值取决于土地资源的效用,价值量则由土地资源的边际效用决定,并服从边际效用递减规律。当土地资源无限供给时,其边际效用为零,其价值为零,当土地资源日益稀缺时,土地的价值就越来越大。在当代,土地效用多元化,已不仅仅是经济价值所能概括的,同时还包括生态价值、社会价值和文化价值等。土地资源的经济价值是指土地用于农业生产所获得的农产品的价值;生态价值是指土地及其上的生物构成的生态系统所具有的调节气候、净化环境、维持生物多样性等方面的价值;社会价值是指经济价值和生态价值等转化为社会功能的间接价值,以及人们考虑到土地利用一定程度的不可逆性及未来对土地需求的不确定性而愿意支付的价值,主要包括保障粮食安全、维护社会稳定、提供就业和收入保障(代内公平)、推动人类可持续发展(代际公平)等方面的价值;文化价值是指土地本身构成的自然和人文综合景观带给人们的休闲、审美和教育的价值,以及维护原有乡村生活形态、保留农村文化多样性遗产、传承传统历史文化的价值。[4]
长期以来,我国农民的土地收益只是土地经济价值的一部分,生态价值、社会价值和文化价值没有得到实现,因此,农业补贴虽表现为政府对农民的转移支付,但实质上不是对农民的恩赐,也不是偿还历史的欠账,而是农民作为集体土地最终所有者的应得,是土地资源价值的各个组成部分在经济上的实现。[5]在这种认识下,农业补贴政策的执行,有助于保障农民的合法权益,稳定增加农民的收入;有利于合理高效和可持续地利用土地资源,从而达到保护耕地的目的。
(四)农业的弱质性
导致农业的弱质的原因在于农业承受着自然风险和市场风险双重影响。农业生产过程是自然再生产过程和经济再生产的统一。一方面,农业生产可能会遭遇各种自然灾害,诸如洪涝、干旱、沙尘暴、病毒害和瘟疫等灾害,生产产品的情况在很大程度上依赖于自然条件,具有很大的不确定性。外部自然环境条件的不可预测性与不确定性,直接决定与影响到农业生产经营效率的高低。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,而农业生产物质基础薄弱,抗御自然灾害的素质低下,各种突发性的自然灾害往往给农业生产造成巨大的经济损失;在各种自然灾害中,水灾与旱灾对我国农业造成的效率损失大致在80%以上,我国粮食生产每年因水灾而减产约89亿公斤,因旱灾而减产约100亿公斤。[6]另一方面,农业生产经营在现代市场经济条件下面临着纷繁复杂的市场风险 。在传统社会,农业生产经营几乎感受不到来自市场的风险;但是在市场条件下,特别是中国加入WTO之后,农业生产与经营面临各种市场经济的机遇和挑战。我国的农业生产具有小规模分散经营、缺乏专业化分工和生产要素投入少、生产效率低等特点。在我国告别农产品短缺时代,实现总量基本平衡、丰年有余的新阶段以后,谷贱伤农的现象屡见不鲜。农产品缺乏需求弹性,同时,农产品供给具有刚性,导致农产品丰收时,其价格下降,严重影响了农民农业经营的积极性。市场风险成为广大农民利益的一个巨大威胁,这与小农经营的天然局限性、农民的市场经营能力低、市场交易的体系和规则不规范、农民很难有效获取和利用市场信息等因素有关,同时也与政府缺乏应对农业生产过剩的经验和控制风险的政策体系有关。[7]84-85
(五)农业的多功能性
农业的多元价值主要体现为经济功能、生态功能、就业与保障功能、文化传承功能。[7]85-90从经济的角度来看,农业是国民经济的基础,为人类提供食品、工业提供原料和资金积累;从文化角度来看,农业文化是传统文化的基础、是民族文化的根和源头,人类生活方式、行为方式和生产方式几乎都能从古老的农业中找到根源;从政治角度来看,农业是社会政治稳定的基础,也是农民发展的依托;从环境生态的角度来看,农业具有维持生态系统、涵养水源、保护土壤、保护生物的多样性的功能。农业的多功能性决定了政府应重视构筑农业产业体系间各个环节的互动,而非传统的单一的农业的经济功能。由于农业再生产的实现问题,基本上不能通过市场竞争在物质上和价值上得到补偿,因此,国家和社会必须给农业必要的保护与支持,以增强农业生态再生产的自生能力和自净能力。
以上分析是从社会学的角度对农业补贴的合理性所做的分析。国外经济学家则存在不同的观点,新古典主义认为农业补贴扭曲了市场价格,提供错误的价格信息,误导生产者,因此应该取消农业补贴。贸易保护主义则认为自由贸易虽然有利于发达国家,但不利于发展中国家。新自由主义和新货币主义则认为对农业进行补贴是必须的,但不应该补贴生产者,而应补贴消费者。尽管在农业保护与支持方面存在很大的分歧,但各国政府都想方设法增加本国的农业补贴,以确保本国农业不受国际贸易的冲击,保护本国农业和农业生产者的利益。
三、对我国农业补贴政策的借鉴意义
1949年以来,我国农业补贴政策实行过机耕定额亏损补贴、农用生产资料的价格补贴、农业用电补贴、农业贷款贴息补贴等,但总的来看,我国长期实行的“以工补农”政策,即通过剪刀差形式剥夺的农业剩余要远远大于农业补贴。改革开放后,随着工业化进程的加快,我国对农业剩余的索取逐渐被对农业的补贴和支持所代替。特别是2004年后,农业税减免、种粮直补等措施出台,我国农业补贴告别目标单一、手段有限的时代,逐渐形成符合国际贸易规则和国内形势的农业补贴体系。但综合农业补贴的历史和理论,我国现行农业补贴还需在以下方面做出努力。
(一)加大农业补贴的力度
当今世界各国都对农业进行一定程度的保护和支持,尤其是发达国家。尽管在贸易谈判中普遍的呼声是要求发达国家削减农业补贴,但发达国家利用WTO规则容许的方式予以规避。我国的农业补贴水平不仅与发达国家相比明显偏低;同时也低于巴西、印度、泰国等发展中国家。如果从人均来看,我国农业补贴水平则更低。尽管我国《农业法》第六章第三十八条规定:“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”,但受财力所限,实际上各地并未严格执行。而我国农业面临诸多问题,主要表现在自然资源条件较差、生产者素质较低、经济形态多表现为自给自足的农户经营、农业市场体系和社会化服务体系很不完善、参与国际竞争能力差等,需要大力扶持。因此,我国应该在现有的基础上对农业进行倾斜性补偿,加大农业支持与保护力度,为农业的可持续发展创造条件。
(二)在WTO规则下完善我国农业补贴政策体系
按WTO规则,各国有权不受限制地采取“绿箱”政策来扶持农业,但须按规定时间和幅度削减造成贸易扭曲的“黄箱”政策支持。我国充分利用“绿箱”政策支持的空间还很大,同时,我国利用WTO国内支持“微量允许标准”条款即“黄箱”政策支持的空间也有一定潜力。WTO《农业协议》规定的农业补贴的“微量允许”,我国承诺其标准为不超过1986-1988年平均农业生产值的8.5%,由此计算出今后对农业的AMS为485亿元人民币(折合59亿美元),大大低于美国国内支持239亿美元和欧盟769亿美元的水平[8],因此,应该在WTO规则框架下,对容许的补贴政策加以充分利用,在这个框架下构建和完善我国农业补贴政策体系。具体措施包括:采取农产品安全储备、农业保险、自然灾害补贴等形式,对农业生产者进行直接保护;增加对农业基础设施的投入,为农业生产者提供良好的水利、交通、农村通讯、能源、市场信息等服务,以间接减少农业生产成本;增加对农村环境和生态保护的投入;加强对农业科研与技术推广及农民培训的支持力度。
(三)促进农业综合发展
农业多功能性已成为国际贸易领域内各方高度关注的焦点,欧盟、日本、韩国、挪威、瑞士等发达国家已开始将农业功能多元化作为WTO框架下对农业进行保护的理论依据。我国自然条件千差万别,人们生活水平总体步入小康,倡导农业功能多元化发展理念,有利于在国际贸易中对包括食品安全、生态与环境保护、健康休闲、社区文化建设等在内的农业非商品功能的重点关注,从而为改善农产品贸易条件、提高农业补贴水平、促进农业多元发展和新农村建设等提供更多的有效手段。
因此,应针对土地的不同功能,采取相应的补贴方式,使土地的多功能得到全面实现。首先,针对农业的经济功能,采取对农产品价格支持等“黄箱”政策,以及政府一般性服务和对农民收入直接补贴等“绿箱”政策,引导农民进行生产要素的投资,增加农民的农业收入,调动农民发展农业的积极性。其次,对于土地资源生态功能的实现采用农业环境保护补贴政策和农业资源储备补贴政策,加大保护农业环境的基本建设投资,如生态林的建设和农田水利基本建设,加大退耕还林还草补贴、休耕补贴、造林补助、草场改良保护补助,充分体现土地的生态功能,达到储备和保护农业资源的目的。再次,为实现土地资源的社会功能,为农民提供粮食安全储备补贴、自然灾害救济补贴、农业生产者退休或转业补贴和地区援助等。最后,为实现土地资源的文化功能,政府可提供一般性服务的方式,增加对农业文化、农业教育的投入,更好地保护农业文化资源。
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An Analysis of the History and Theories of Agricultural Subsidies
ZENG Fu-sheng1,2,ZHU Qi-zhen2*
( 1.College of Humanities, Daqing Petroleum Institute,Daqing,Heilongjiang 163318;
2.College of Humanities and Development, China Agricultural University, Beijing 100193,China)
Abstract:This paper reviews the history of agricultural subsidies,and explores main theoretical basis for agricultural subsidies,including public finance theory,non-equilibrium theory,the theory of full realization of the land resources’ value,the theory of weak agriculture and the theory of agriculture multi-functionality.Drawing on international experience with Chinese characteristics,the paper argues that China must increase agricultural subsidies for increasing the income of the farmers and mobilizing their enthusiasm in developing agriculture;improve the subsidy system according to WTO rules,and constantly optimize the environment for agricultural development and improve the capacity for sustainable development of agriculture;give full play to the multi-functionality of agriculture,and promote agricultural development coordinated with its economical,ecological and social function.
Key words:agricultural development theories;agricultural subsidies;agricultural policy