重构我国复式预算体系
[摘要]复式预算概念引入我国已有几十年的历史,试编复式预算也已有十多年,但从实践来看,我国现行复式预算依然存在许多问题。因此,有必要重新审视我国复式预算制度,构建与市场经济条件下公共财政相适应的复式预算体系。
[关键词]复式预算;制度;路径
[中图分类号]F812.3[文献标识码] A [文章编号] 1673-0461(2010)01-0067-04
[收稿日期]2009-06-05
[基金项目]国家社科基金项目《我国预算的统一和分类管理研究》(07BJY143)。
[作者简介]何志浩(1977- ),男,湖北仙桃人,中南财经政法大学财税学院博士研究生,广东技术师范学院财税系讲师,研究方向:财税理论与政策。
复式预算作为一种预算管理组织形式,是在单式预算的基础上发展]变而来的。它是指在预算年度内将全部政府预算收支按经济性质归类,分别汇编成两个或两个以上的预算,以特定的预算收入来源保证特定的预算支出,并使两者具有相对稳定的对应关系,从而大大扩展了政府预算管理功能,进一步强化了政府管理经济的职能。[1]我国试编复式预算已有十多年历史,但从实践来看,我国现行复式预算依然存在许多问题。因此,有必要重新审视我国复式预算制度,构建与市场经济条件下公共财政相适应的复式预算体系。
一、我国推行复式预算制度的理论与实践溯源
(一)我国推行复式预算制度的理论依据
现代国家政府职能具有双重性,表现在维持社会稳定、确保国家机器正常运行、抵御外来侵略的社会管理者职能和弥补市场失灵、调控宏观经济稳健运行的经济管理职能。我国是以生产资料公有制为基础的社会主义国家,国家既是政权组织,又是全民所有制生产资料所有者的代表,从而政府具有社会经济管理者和国有资产所有者双重经济职能。我国社会主义财政是国家实现社会管理和经济建设双重职能的保障,一方面,既要为保证国家机器正常运转、发展社会事业和提高人民生活筹集和分配资金;另一方面,又要直接参与生产建设并对经济活动进行宏观调整。财政职能的内容决定着预算工具的形式,这为我国实行复式预算制度提供了现实基础。总而言之,市场经济条件下现代国家政府的双重职能,是我国实行复式预算制度的基本理论依据。
(二)我国推行复式预算制度的法律和政策依据及实践
中华人民共和国成立以来至1991年以前这段时期,与传统的统收统支的财政管理体制相适应,我国政府预算一直采用单式预算编制方法。随着我国市场经济体制的不断深化和政府职能的转变,原来的单式预算已不能适应时代的需要。因此,改革传统的预算制度,借鉴西方预算管理模式的国际经验,建立符合中国国情的复式预算制度就成为一种必然。1990年12月,党的十三届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》, 最早作出了国家预算在“八五”期间实行复式预算的决定。为了适应社会主义市场经济体制的要求,1991年4月9日七届人大四次会议提出:“国家预算实行复式预算制度,把经常性预算与建设性预算分开,经常预算坚持不打赤字,并略有结余,强化财政预算约束。建设性预算的差额,可以通过举借内债和外债来弥补,但要保持合理的债务年规模和结构。”1991年10月21日,国务院发布的《国家预算管理条例》第26条规定,“国家预算按照复式预算编制,分为经常性预算和建设性预算两部分”。根据《国家预算管理条例》规定,从1992 年起,国家预算按照复式预算的形式编制。这是我国预算管理体制的一项重要改革。为了使我国的复式预算制度更适应市场经济发展的要求,1993年11月14日,中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出要改进和规范复式预算制度,“建立政府公共预算和国有资产经营预算”。1994年3月22日,八届人大二次会议通过的《中华人民共和国预算法》第二十六条规定:“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制,分为经常性预算和建设性预算两部分” 1995年11月2日,国务院第三十七次常务会议通过了《预算法实施条例》,其中,第二十条规定,“各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤,由国务院另行规定。”[2]
这一切都表明,我国实施复式预算制度,早已具备了必要的法律和政策依据,并进行了逐步的探索和实践。由财政理论界和实务部门进行的从“单式预算”转向“复式预算”的改革探讨和实践,大致经历了三个发展阶段:第一阶段是从“单式预算”发展到“双元预算”(经常性预算和建设性预算);第二阶段是从“双元预算”发展到“三元预算”(公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算);第三阶段是从“三元预算”发展到“多元预算”(政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算)。
从实践来看,复式预算体现了新时期我国政府的双重职能:“一要吃饭、二要建设”,基本反映了政府财政活动,增强了政府财政的透明度。[3]复式预算制度的建立,标志着我国财政预算从计划经济时代的“保障供给”型向社会主义市场经济条件下的“政府宏观调控”型转变,也就是政府财政预算不再是以消费性为主,而是要体现政府公共服务职能,“弥补市场缺陷”,为国民经济总体服务。
二、重构我国复式预算制度的路径
现行复式预算制度存在的问题,就是我国新型复式预算制度改革的重点。建立和推进复式预算制度改革已经成为我国各级政府和财政预算部门面临的重要课题。按照市场经济的要求,进一步改进和规范现行我国复式预算制度,建立符合中国国情的复式预算体系势在必行。
(一)建立复式预算体系的目标模式
为了全面准确反映政府的活动范围和方向,进一步转变和拓宽国家财政职能,增强国家财政宏观调控能力,强化预算约束,根据中国的国情,借鉴国外实行复式预算的经验,可以构建以政府公共预算、国有资本经营预算为双主体,社会保障预算、财政投融资预算为补充的四式复式预算体系。具体内容初步如下:
1.政府公共预算
政府公共预算,主要反映政府以社会管理者身份取得的收入,用于满足政府基本职能包括维持政府活动、保障国家安全以及政府作为资源配置的主体, 为社会提供公共服务、维护社会秩序、发展各项社会公益事业的支出。政府公共预算按《预算法》的规定,坚持收支平衡,结余可以转入国有资本经营预算和社会保障预算。
政府公共预算收入主要包括:税收性收入;城市水资源费收入;排污费收入;教育费附加收入;国家预算调节基金收入;中央经常性补助收入中的税收返还收入;原体制补助收入;转移支付补助收入等。政府公共预算支出主要包括:公共部门的公共性项目投资;地质勘探费;支持农村生产支出;支援不发达地区支出;城市维护费支出;公共部门的事业费支出;国防支出;行政管理费支出;武装警察部队支出、公检法支出;价格补贴支出;对外援助支出;教育费附加支出;总预备费和其他支出等。
2.国有资本经营预算
国有资本经营预算,是国家以国有资产所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配(用于经济建设及国有资产经营的支出)而发生的各项收支预算。各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门,各级国有资产监管机构以及其他国有企业监管职能的部门和单位,为国有资本经营预算单位。预算支出按照当年预算收入规模安排,不列赤字。
国有资本经营预算收入主要包括:公共预算结余转入收入、政府投融资预算结余转入收入;国有企业、国有独资公司实现的税后利润;国有控股、参股的股份有限公司、有限责任公司分配的税后净利润中,由国有股份分享的股息、红利和股利;转让国有企业产权和国有独资公司、股份有限公司、有限责任公司的国有股权所得收入;行政、事业单位转让国有资产变现的净收入以及其他按规定属于国有的资本收益和资产处置收益;政府专项资金的拨转;国有产权交易收入;资本性基金收入、投资基金收益;其他收入等。国有资本经营预算支出主要包括:根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求,以及国家战略、安全等需要,安排的资本性支出;用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出以及其他支出。
3.社会保障预算
社会保障预算是指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救助及各项社会保障基金投资运营活动中的收支预算。社会保障预算按收支平衡、略有节余的原则编制,其结余资金可按规定结转下年使用,但不得用于弥补政府公共预算赤字。
社会保障预算收入主要包括:一是社会保险收入,主要是单位和个人的社会保障缴款;二是政府公共预算的转拨收入,主要是指政府从公共预算中划拨的主要用于社会救助和社会福利的社会保障资金收入;三是社会保障基金投资收益及利息收入;四是国内外捐赠收入、彩票发行收入等其他收入。社会保障预算支出主要包括:一是社会保险支出,包括养老保险支出、医疗保险支出、失业保险支出、工伤保险支出和生育保险支出等;二是社会救济支出。包括自然灾害救济支出、贫困救济支出、城镇职工最低生活保障支出、鳏寡孤独生活保障支出、残疾人救济支出等;三是社会福利支出,包括各项老年人福利支出、医疗保健支出、残疾人福利支出等;四是社会优抚支出,包括革命军人转业退伍安置支出、死亡伤残抚恤支出等;五是社会保障事业费支出,包括社会保障行政机构和经办机构的管理费、业务费、专项费支出等。
4.财政投融资预算
财政投融资预算是政府为强化宏观调控功能,实现特定领域内的社会经济政策和政府职能,以信用方式有偿筹集和使用部分财政资金和其他可利用资金从而弥补财政建设性资金的不足的各项收支预算。作为一种制度安排,财政投融资预算在政府的宏观调控方面有其重要的作用,全面反映政府以有偿形式组织的包括融资规模、资金来源、资金运用、投资收益等收入和相应支出安排。
财政投融资预算收入主要包括:国库券收入;商业银行购买财政专项债务收入、回收贷款及利息收入;国外借款收入;社会保险基金购买专项债券收入;财政周转金存储及利息收入和邮政储蓄收入等。财政投融资预算支出主要包括:弥补国有资本经营预算差额支出;社会公共建设性投资(贷款)支出;大型基础设施投资(贷款)支出;国库券还本付息支出、国外债券还本付息支出;归还商业银行借款的本息支出;归还国外贷款本息支出;政府其他借款支出以及财政以有偿使用的形式安排的支出。
(二)重构复式预算制度的具体措施
实行复式预算制度对于加强财政管理、促进经济发展是有益的。但是,实行复式预算制还只是预算管理形式的变化,并不能通过实行复式预算就可以解决财政困难和新形势下预算体制的深层次问题。要使其真正发挥应有的作用,还需要相应的改革措施与之配套。
1.科学界定现代政府职能
按照社会主义市场经济的要求,切实转变财政职能,调整和优化支出结构,逐步建立公共财政的基本框架。要实现这个目标, 仅靠从形式上建立复式预算, 还远远不够, 更重要的是解决财政职能“越位”与“缺位”的问题,即在实际工作中,切实树立公共财政观念,使政府财政逐步退出竞争性及经营性领域,让市场成为社会资源基础配置力量,政府主要通过制定经济政策来引导市场经济稳定、健康、持续地发展。政府也应该积极履行经济管理职能,而这一职能主要是通过资源配置职能、收入分配职能、宏观调控职能和经济监督管理职能来实现其目标。
2. 完善复式预算管理制度
(1)修订预算科目,做到科学、细化,性质和用途明确。对现行的预算科目修订, 既要考虑资金的用途,又要考虑资金的性质。主要是增列一级预算科目,科学界定每一科目的内涵,从而有利于归类反映财政分配的性质,便于界定复式预算体系中各分预算的界限,使复式预算编制在内容上更准确,在形式上更规范。[4]
(2)确立复式预算的法律审批制度。人大审批复式预算,以法律的形式加以规定,保证复式预算编制的强制性,而且要注重从整体上和结构上对财政资金分配进行审查,看其是否符合党和国家的方针政策,是否依法理财、依法治财。
(3)进一步规范复式预算的编制程序。第一,预算编制的启动时间应当适当提前,以便预算编制部门有足够的时间进行调查研究和论证,使预算编制尽可能地符合实际。在必要的时候可调整预算年度,提高预算编制的科学性,适当延长预算编制和审批时间,可考虑对财政年度进行调整,将预算年度由目前的历年制改为跨年制,以消除预算编制、审批和执行的时间差。同时,推行多年滚动预算模式。应考虑编制3至5年的滚动预算,这样既有利于资金供给主体长期分配行为的形成,有利于国家公共财政支出战略目标的实现。第二,坚持“ 定量”和“定性”相结合的原则。一方面,要建立预算编制的“定量”体系。例如,收入方面,要按税种确定税基;支出方面,应按各部门的“三定方案”确定其人员、级别、职务数额,制定各项支出的标准。另一方面,预算编制中还应考虑“定性”因素:国民经济和社会发展计划、党和政府年度工作的主要方向和目标、物价指数、地区差别、利率、税制和财务制度的变化、各部门的工作性质和任务,等等。
(4)扩大复式预算管理范围。建立预算内外统管机制,尽快规范预算外资金的管理和使用,并逐步将其纳入预算的管理范围;实行综合财政预算,加强收入缴款和支出拨付协调,打破预算内外资金界限,初步实行了综合财政预算将预算内外资金均作为政府可支配的财政资源,统筹安排部门的支出。
3.深化部门预算改革
(1)完善定员定额管理体系。人员支出按照国家和省出台的工资政策,按编制内实有在职职工、离退休人员人数逐人测算。将财政应负担的个人经费全部列入年初预算。
(2)完善日常公用经费定额管理体系。一是明确日常公用支出范围。二是合理调整日常公用经费定额标准。三是采用单项定额与综合定额相结合的方法。单项定额是对每一项具体开支分别制定的指标额度。综合定额是把几项单项支出定额合并制定的指标额度。四是逐步探索建立实物费用定额管理机制。实物费用定额是按照规定的实物配置标准制定费用的指标额度。随着行政事业单位资产清查和资产配置制度等一系列加强管理的制度建立及措施落实,要逐步建立资产管理与预算管理、实物定额与费用定额相结合的机制,探索对日常公用经费中的办公用房运转和维护费、公务车辆交通费、办公设备购置和维修费等,试行实物费用定额管理。
(3)建立预算项目库,进一步加强项目经费预算管理。项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。区分不同类型项目,根据政府政策和目标重点,对项目进行分类和优先排序管理。结合试编中期项目支出计划,逐步实现项目滚动管理。所有项目支出均实行项目库管理。每个项目都分解到具体开支项目,凡到不了具体项目的资金不能列入部门预算,没有明细支出内容的项目不能立项。各项支出应有详细的立项依据和测算过程,并按要求体现在项目库中。每年对项目库的项目进行清理整合,取消了一些安排多年,且已执行到期的项目;整合归并了一些没有实质意义的零散项目,统筹兼顾,保证重点;调整部门内部及部门之间的项目结构,调整项目节约的支出以及增长部分的支出主要用于重点支出。[5]
(4)建立健全部门预算绩效考评制度。财政部门组织对部门预算开展绩效考评试点工作,检查部门“花了哪些钱,钱花得怎样;办了哪些事,事办得怎样”,评价部门支出取得的绩效,并将考评结果作为今后年度部门预算安排资金的重要依据。
4.实行零基预算,加强预算约束,规范预算追加
为了增强复式预算编制的科学性、公开性和透明度,应改变以往“基数加增长”的支出核定办法,按照“个人部分按实际,公用部分按标准,专项经费要清理”的原则,打破各部门、各单位的基数,一切从零开始,摸清家底,根据实际情况重新核定各项开支项目、开支标准。在预算执行过程中,严格执行《预算法》,加强预算约束,规范预算追加,杜绝乱开支出口子。[6]一方面完善预算编制、执行的制衡机制。在基本支出和项目支出预算向规范、科学、合理化改进的同时,要强化预算约束,树立“先有预算,后有支出,按预算花钱办事”的观念。要结合决算和审计工作,加强对部门预算执行情况的检查监督,督促部门支出行为中加强预算约束。另一方面规范预算追加。预算一经同级人民代表大会通过,就具有法律效力,必须严格执行。未经有权机关批准,任何人不得擅自变动和调整追加预算,使核定的预算指标真正成为有约束力的刚性指标,维护复式预算的严肃性和权威性,规范预算管理。
5.改革现行国库制度
参照国际通行做法,结合我国具体国情和管理要求,我国现代国库管理制度建设的基本框架是:按照政府预算级次,建立财政国库单一账户体系;所有财政性资金都逐步纳入各级政府预算统一管理,收入直接缴入国库或财政在指定的商业银行开设的单一账户,主要财政性支出由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品或劳务供应者;相应建立支付管理机构、管理信息系统和监督检查机制。这项制度具体包括建立集中收入制度和集中支付制度两方面的内容。在建立集中收入制度方面,一是要清理取消各种收入过渡账户,将预算收入纳入国库,集中收缴。二是将各种政府性基金和预算外收入逐步纳入预算,实行国库单一账户管理;暂时作为预算外管理的资金,一律纳入财政专户管理。三是建立财政、税务、国库和银行相联系的信息系统,健全收入监缴和规范退库制度。在建立集中支付制度方面,所有的财政支出都要通过预算安排,在基本不改变现行资金申请拨付程序,不改变预算单位资金使用权限、会计核算和财务管理职责,不影响部门正常用款的前提下,改革财政资金的拨付方式,通过国库单一账户体系运作,将主要开支项目的资金直接支付到商品或劳务提供者。四是进一步加强包括“金财工程”等在内的政府财政管理信息系统建设,确保国库集中收付制度在信息化基础上运作。
实行权责发生制政府会计,建立与国际接轨的政府财务报告和审计制度。这要求设计规范的政府财务报告编制准则,并正确设定政府会计的核算范围。比较完整的政府财务报告应当包括现金流量、资产负债等方面的信息,就其内容来看,不仅应包括预决算情况的信息,还应包括国有资产方面的信息、社保基金方面的信息等,以保证政府财务报告信息的全面性、真实性和可比性。为保证政府财务报告信息的可靠性,需要建立与之配套的审计制度。在国外,政府财务报告需经过独立审计部门的审计批准方可递交国会和向公众披露,我们也应建立有制约力的审计监督制度。[7]
[参考文献]
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[4]贾 康.部门预算编制问题研究[M].北京:经济科学出版社,2004.
[5]李丽娟,王健. 论进一步完善复式预算制度:构建双元预算体系的设想[J].财金贸易,1997,(4):42-44.
[6]李海波.试论我国的复式预算[J].财经研究,1996,(3):35-37.
[7]袁星侯.西方复式预算制度的启示[J].决策与信息,2006,(3):18-20.
Reconstruction of the Double-entry Budget System in China
He Zhihao1,2
(1.Department of Public Finance and Taxation,Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou 510200,China;
2.Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430060,China)
Abstract: It is decades since the concept of double-entry budget was introduced to China and it is over a decade since double-entry budget was conducted. In practice, double-entry budget still has many problems. Therefore, it is necessary to re-examine the double-entry budget system in China and construct a double-entry budget corresponding to public finance system in market economy.
Key words: double-entry budget; system; path
(责任编辑:张静一)