天量赤字：美国复苏路上的难题
当美国经济复苏的脚步颤颤巍巍地向前迈进时,高额财政预算赤字的公布犹如预告了一场即将来临的暴风雨,给“脆弱”的复苏步伐增添了颇多坎坷。
美国白宫行政管理和预算局近期发布了财政赤字预测,未来十年联邦政府总财政赤字将达到9万亿美元,今年赤字相当于国内生产总值(GDP)的11%,而2015年到2019年期间这一年度赤字比例将下降到4%左右。2019年美国公共债务总额将相当于GDP的68%,而这一比例在2001年时只有33%。
这一预测结果显然不是个好消息,它就像预报了一场即将来临的暴风雨,给美国经济“脆弱”的复苏步伐又增添了颇多坎坷。在全球范围内,对于那些购买了美国国债的债权人来说,这也是一个相当坏的消息。因此,如何有效地控制和削减日益膨胀的财政赤字同时又不伤害复苏进程,成为奥巴马政府面临的难题。
赤字问题由来已久
在20世纪30年代大危机以前,与主张自由放任、资本主义能够保证充分就业的经济思想相一致,古典经济学家认为财政赤字是有害的。而大危机之后,随着凯恩斯《通论》的发表,赞同财政赤字的观点成为财政理论的主流,以宏观经济稳定与繁荣为目标的功能财政代替了以预算平衡为中心的健全财政。正是在这一理论的指导下,美国开启了赤字政策之路。
刚开始,美国的赤字问题并不严重。从1946～1949年间基本收支相抵,赤字仅出现在经济不景气或战争期间。这以后24年间,包括侵朝战争和侵越战争时期在内,美国财政赤字每年也不超过30亿美元。
然而,到了上世纪7O年代的“滞胀”时期,美国财政赤字发生了重大变化:一方面财政支出急剧增加,另一方面财政收入不但没有增加反而减少,结果入不敷出,赤字连年上升。在这l0年里,赤字平均每年达到300亿美元,比前24年增加了1O倍。而1976年的赤字更是创下高达660亿美元的纪录。
进入8O年代,美国经济不断遭到经济衰退的打击,财政赤字一再升高。1981年联邦预算赤字579亿美元,1982年增至1107亿美元,1983年为1954亿美元,1985年超过2090亿美元。当时,无论共和党或民主党,都认为对赤字和国债的急剧增加需要采取法律手段,进而强行削减财政赤字。因此,由美国共和党参议员格拉姆·拉德曼提出平衡预算法案,被称为“格拉姆·拉德曼议案”。议案要求将1986财政年度联邦预算赤字削减为1800亿美元,到1991年财政年度实现预算平衡。这个平衡预算法案被后来的实践证明纯属国会争论的“赤字游戏”。
从1981至1992年,即里根和布什当政期间,赤字平均相当于国内生产总值的3.75%,政府开支占国内生产总值的22%,通货膨胀调整后的实际利率约为4%。上世纪90年代,克林顿当政期间,政策转变导致政府预算扭亏为盈,2000年盈余达到峰值。但小布什上台后,适逢经济衰退,又对外连续用兵,导致再次出现高额赤字。当前预期的未来10年累计赤字9万亿美元则再一次刷新了美国的历史记录。
谁是推高赤字的元凶
上世纪末的生产过剩是美国经济繁荣的反映。它享受了美国历史上最长的不受干扰扩张期的成果。随着2001年经济衰退的发生,美国政府收入开始减少。2001年恐怖袭击之后,政府开销因为阿富汗和伊拉克战争而大大增加,这让预算变得更加艰难。
布什尚未离开白宫之前,赤字虽然有所减少,2007年1615亿美元的赤字是五年来最少的。但是在去年9月30日,上一个财年结束的时候,赤字达到了4548亿美元,现在又爆出9万亿美元的天量预算赤字。为什么预算赤字如此激增?原因主要来自于三个方面:
一是经济周期的影响。在2007年12月美国经历了严重的经济衰退。2008年夏季发生了过去70年以来最严重的经济危机。去年10月到今年6月这段时间里,政府财政收入同比下降了17.9%,这说明现在的衰退已经非常严重了,可以说是二战后几十年来最严重、时间最长的一次。这意味着有数百万人失业(所以财政收入中的个税部分就减少了),而且企业税收也会大幅下降。衰退不仅减少了税收,同时要求增加社会福利等安全网项目开支,这也改变了经济学家对于政府未来税收的估计,赤字因此而激增。
二是布什年代留下的政策在起作用。布什签署的法律类似减税和医疗照顾处方药福利等立法,不仅继续增加政府开支,也增加国债的利息负担。同时,奥巴马延长了布什的几项政策,包括伊拉克战争和对年收入25万元以下者的减税。这些政策加上布什签署、奥巴马支持的挽救华尔街计划都成为未来财政赤字的重要推手。
三是奥巴马的新政策带来赤字。为了促进经济复苏,奥巴马政府做出了前所未有的努力。首先,国会在2008年批准了由布什政府提出的7000亿美元救市计划,随后在今年早些时候,国会又批准了奥巴马旨在启动经济增长的7870亿美元经济刺激计划。同时,奥巴马还提出了在医疗、教育、能源和其它项目方面的改革措施,这些政策都将推高财政赤字。
多重因素交织在一起,孕育了当前美国政府天量预算赤字。其实,在这两年特殊的经济背景下,税收减少、政府支出大量增加,美国赤字增加是必然的,一时间绝对数字高涨是正常现象,真正令世界担心的是这个数字的未来走势及其可能引发的各种问题。
天量赤字背后的隐忧
一个国家入不敷出,有谁能为它的赤字买单呢?对于长期奉行赤字财政的美国来说,为填补当前的巨额财政赤字,美国一般会通过发行国债和票据来融资,天量预算赤字意味着更大的国债规模,那么额外的国债与票据发行由谁来消化?
从填补缺口的资金渠道来看,美国主要有三个获取资金的途径:新增国外资金、国内银行与投资人以及美联储自身。但是,这其中往往存在许多问题。
一直以来,美国对资本输入求之若渴。前些年的做法是,美国通过引入大量的海外资金,以弥补过度消费国家所普遍存在的经常收支赤字。当前,美国若要吸引国外的新增资金来投资未来发行的巨额国债,偏低的债券收益率势必难以吸引新的投资人。此前,国外持有人小量减持美国国债的行为抬高了先前较低的收益率曲线,并导致收益率曲线明显陡峭化,这一变化显然是符合美国当前需求的。
然而,当美国恶化的财政状况暴露在外时,外国投资者已开始对美国市场前景感到不安。更关键的是,去杠杆化的金融市场将迎来全新的面貌,拥有大量外汇储备的国家增持美国国债的意愿也在降低。尽管此前,全球各金融市场一直在慷慨地向美国提供所需资金,但很难相信今后他们还会继续这么做。
从国内来看,美国需要扩大国内银行与个人投资者群体,但是这将受到国内储蓄率及资金边际收益的约束。最终可能的结果是,国债收益率需要上升到一定高度才能足以吸引国内资金进入。可是,国债收益率上升反过来又会成为美国财政不堪承受的负担。
如此一来,美联储将成为最终的买家,从而通过“印钞票”来解决问题。印钞票会导致通货膨胀,谁都不希望出现这种局面。美国以往不太主张用“印钞机”策略来对付财政缺口,而是依靠大量举借外债的方法。然而现在,为了应对百年一遇的金融危机,在外债增加的同时,美联储也不得不开始“印钞机”行为,今年3月份大购国债的决定就是最直接的表现。这将增加未来通货膨胀出现的可能性,更可怕的情形是,在美国经济还没有恢复的时候出现通货膨胀,即发生滞涨现象。尽管有许多人认为出现滞涨的可能性很小,但这仍然是个威胁。
从美元角度来看,财政预算赤字的扩大将削弱美元的世界货币地位,对美元汇率而言是一个巨大的“利空”。巨额预算赤字降低了美元的实际价值,也降低了美元的市场吸引力。当美元的吸引力降低,如果美国政府没有处理财政赤字的有效应对方案,迟早会引起投资者抛售美元,加上世界各国政府削减美元在其外汇储备中的比重,美元贬值很可能一发不可收拾。
当然,美国财政赤字的恶化最直接的影响将作用于奥巴马政府。就在财政状况已经岌岌可危之时,美国政府仍在积极的借钱开销,公共债务和失业率的攀升已经引起了民众对奥巴马政府的不满,奥巴马总统的支持率持续走低。未来,经济刺激政策和其他改革政策还需要花费巨额资金,这不得不引起人们对子孙后代背负重债的担忧。
目前,在美国闹得沸沸扬扬的医保改革中,许多民众担心该项改革可能增加政府财政赤字,这也是民主党内保守派反对改革的关键原因。可见,财政赤字问题对奥巴马政府经济变革政策的顺利实施将产生相当大的阻力。如果财政赤字问题不尽早得到解决,美国经济很难实现可持续发展。
未来政策是难题
面对赤字问题,奥巴马承诺,在2010年至2011年间,财政赤字继续保持在1万亿美元左右,但到2013年第一任期结束时降至5330亿美元这一可控水平。然而,这一许诺是建立在美好的经济状况假设基础之上的,即美国经济于2010年将恢复到3.2%的强劲增长和2011年4%的增长。这一假设基础实现的可能性到底有多大?恐怕谁都无法判断。
当前美国经济确实正在逐步企稳,制造业、房地产市场以及就业市场均出现好转迹象。8月份的制造业指数为52.9,高于7月份的48.9和6月份的44.8;新订单指数由7月份的55.3升至64.9,生产指数由57.9升至61.9;8月份失业率为9.7%,尽管以历史标准衡量,8月份失业人数巨大,但已较此前出现改善。
然而,这些仅仅只说明美国经济状况有了一点复苏的迹象,未来前景仍未明朗。奥巴马所期待的美好经济基础还没有现实的条件做支撑,为此,美国政府必须有所作为。如果政府的支出能为经济发展奠定良好的基础,达到预期的经济效果,奥巴马政府就有可能实现削减一半财政赤字的承诺。除了促进经济增长,美国要想走上财政可持续道路,政府还需要大幅度地增收节支。
一方面,美国政府可能通过一系列税收政策调整来增收。在个人所得税方面,政府可能将进一步向富人征税以缓解巨大的财政赤字压力。此前,奥巴马就曾表示,支持向年收入100万美元以上的家庭征收附加税。在公司所得税方面,政府将对跨境所得税收制度进行调整,致力于打击避税行为,对美国公司的海外利润征收更多的所得税。此外,美国各州都将根据不同情况增加税收项目,其中包括零售税和营业税。
另一方面,美国将减少浪费性的政府开支,通过砍掉那些不起作用的政府计划,以提高政府支出的效用。短期内,实施经济刺激措施的开支将无法减少,直到私营部门引领经济强劲复苏大势已定时,政府才会大幅削减这方面的支出。
(作者杨文韬为富林证券咨询顾问公司宏观经济组高级咨询师;作者寿真为富林证券咨询顾问公司宏观经济组咨询师)
编辑:邱玉琴 omnicourage@gmail.com