对财政收入高速增长的思考
[摘 要]我国财政收入近年来高速增长，政府在国民收入分配中的比例逐渐加大。这种变化趋势虽然在近期内为相关财税制度变革提供了条件，但某些公共产品供给的相对规模并没有随着财政收入的高速增长而有显著提高。在财政收入高速增长过程中，地方财政能力的改善以及财政支出结构的优化仍然是重要课题。同时，为了应对财政收入增长波动，应该建立并完善相关的预防措施。
[关键词]财政收入；国民收入分配；公共产品；预算稳定基金
[中图分类号]F812．41
[文献标识码]A
[文章编号]1008-2670(2008)03-0003-05
[收稿日期] 2008-04-15
[作者简介]赵石磊，男，辽宁营口人，中央财经大学财政学院博士研究生，研究方向：财政理论与政策。
一、引言
财政收入与财政支出是政府资金运动的两个重要渠道。无论财政支出蓝图多么美好，如果没有充足的财政收入作为保障，则无异于纸上谈兵。所以，确保财政收入的稳定增长是世界大多数国家的既定政策，中国也不例外。上世纪90年代中期以来的十几年里，中国的市场经济体制不断完善，市场经济活动日益活跃，生产要素报酬得到不同程度的提高，这为中国以流转税为主体、所得税次之的税制体系培育了丰厚的税源和宽广的税基。税收的增长进而推动了预算内财政收入的逐年攀高，如果再将相当规模的预算外财政收入考虑在内，则整体财政收入的增长更为可观。在财政收入连年提高的同时，社会对民生财政的渴求愈加强烈，三农、教育、医疗、住房、社保诸多财政资金介入的领域依然问题重重，特别是2007年开始流行的通货膨胀使这些问题有进一步恶化的趋势。正如宏观经济具有周期性波动特征一样，并不能排除财政收入高速增长趋势发生波动的可能。由于财政支出一贯存在刚性，因此必须未雨绸缪，降低收入波动可能带来的风险。
二、财政收入增长(1997～2006)
我国财政收入正经历着历史上罕见的高速增长，这一现象可以通过统计数据来说明。出于可比性的考虑，本文财政收入所包含的项目及统计范围与《中国统计年鉴》相一致，即财政收入包括各项税收、企业亏损补贴、征收排污费和城市水资源费收入、其它收入和教育费附加收入。样本选取范围为1997年至2006年10年数据。数据中所有增长指数的测算均以1997年为基期，按可比价计算(1997年价格指数为1)。
(一)财政收入增长——总量分析
首先从总量看(见表1)，1997年到2006年的10年间，财政收入总量从不到1万亿元猛增到近4万亿元，增长了3倍。以1997年为基期，到2001年时财政收入增长约一倍；到2004年则增长约两倍；而到了2006年则增长近3．2倍。从财政收入占GDP比重来看，1997年这一比例为11％，到2006年提高到近20％。我国财政收入总量增长两倍用了7年时间，而再增长2倍仅用3年时间，可谓突飞猛进。如果2007年的GDP增长率与2006年持平，则2007年财政收入的GDP占比要达到21．6％。
(二)财政收入增长——结构分析
其次从财政收入结构来看，由于税收收入占财政收入的比例始终不低于90％，所以税收的高速增长必然形成财政收入的增长局面，两者的增长节奏基本一致(见表2)。从税收收入的构成来看，流转税(增值税、消费税与营业税)与所得税(企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税与个人所得税)收入之和10年来稳居税收总收入的80％以上，但两者各自的份额则出现此消彼涨的态势。流转税收入1c年里增长2．49倍，在税收总额中的比例由1998年最高时的68％，逐渐下降到不到60％；而所得税则由最初不到20％的占比，逐渐提高到2006年的27％，所得税收入在10年间增长了5．71倍(见表3)。
从收入归属结构来看，暂不考虑政府间转移支付，10年里中央本级财政收入增长了3．55倍，而地方本级财政收入增长了2．89倍，中央财政收入增速明显高于地方(见表4)。
(三)财政收入增长——指标比较分析
除总量与结构分析，本文还选取了5个经济指标与财政收入增长速度作对比。它们分别是国内生产总值、城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入、资本形成总额以及居民消费水平的增长指数。表5中可见，财政收入增长速度高于所有5个指标的增长速度，即居民收入与消费增长、企业资本积累增长以及宏观经济增长都落后于财政收入。这说明在由政府、居民、企业构成的宏观经济环境中，政府的参与度与活跃度已达到很高的水平，高速增长的财政收入不断地扩大着在国民收入中的分配份额。
(四)财政收入增长——地区比较分析
由于各地经济发展水平与产业结构的不同，我国财政收入增长也呈现明显的地区性差异。这里通过建立2003～2006年全国31个省份财政收入与地区生产总值的面板数据回归模型来考察财政收入的地区生产总值弹性。利用协方差分析方法进行模型设定形式的检验(F2=216．75，F1=4．05)，在5％的显著性水平下，本文选取固定影响变系数单方程回归形式。[1]设Y为地区财政收入，G为地区生产总值，设立模型为：
利用GLS法(Eviews中的Cross—section weight方法)进行模型估计，各省份β系数均通过显著性检验，由于我们只关注截面间的系数差异，虽然截距项也较为显著，但这里不作解释。估计结果如下表：
结果显示，我国31个省市财政收入的地区生产总值弹性差异较大。弹性最大的是山西省，省内生产总值每增长1％，地区财政收入增长2．19％。弹性最低的是广西省，省内生产总值每增长1％，地区财政收入增长不到1％。而全国平均弹性为1．28关于这一弹性的含义，我们可以理解为财政收入对经济活动的敏感度，不同地区的经济结构与竞争能力决定了敏感度的大小；同时也可以把它理解为地区政府规模的变化趋势。可以看出，山西、重庆、宁夏、安徽、西藏等中西部省市的财政收入增长弹性要高于许多东部发达省市。这可能是因为国家多项区域扶持政策的实施推动了该地区的发展，进而使一些具有后发优势的省份财政收入增长较快。
(五)结论
上文分别从总量、结构、指标比较及地区比较的角度实证考察了1997年到2006年10年里我国财政收入的增长状况。我们可以得出结论，我国的财政收入增长从2001年开始便加足了马力，一路飞奔，到2006年财政收入已占GDF的1／5，这仍不包括其它未纳入预算的政府收入。流转税与所得税的大幅增长是财政收入增长的主力军，而且中央财政收入的增速要明显高于地方财政收入增速。关于财政收入高速增长的原因，有文献对此进行了研究。[2]本文认为主要原因是我国宏观经济运行状况的改善以及
区域协调发展政策的推行，使得市场交易活跃且生产要素所得提高，加之税收征管水平得到改进，因此税收总额逐年攀升，进而形成财政收入高增长的局面。
三、增收与国民收入分配比例
财政收入的增长必然会对国民收入的分配格局产生影响。在国民收入的初次分配中，政府以生产税的形式、劳动者以劳动报酬的形式、资本以折旧和利润的形式组成了国民收入初次分配的格局。单从各项目总量增长来看，1997年到2006年，增速最快的是资本收益，2006年比1997年增长3倍。其次是政府生产税收入，增长2．23倍。增速最低的是劳动者报酬，只增长了1．31倍(见表6)。从初次分配的构成来看，1997年，劳动报酬收入、生产税收入、资本收益三者比为52．8％：13．2％：34％，而10年后的2006年，三者比为40．6％：14．2％：45．2％。劳动报酬收入的比重10年里一路下滑，下降了12个基点，与此同时，资本收益上升了11个基点；政府生产税收人比重上升了1个基点(见表7)。可见，近10年来，国民收入初次分配格局中政府税收以及企业资本利润的增长是以劳动者劳动报酬的下降为代价的，这不能不引起我们的关注。如果考虑到国民收入的再分配环节，那么政府还将获得所得税收入；再加上预算外财政资金，政府与企业资本对国民收入的占有比例还要上升。
政府究竟应在国民收入格局中占据怎样的地位，这并无定论。一般来讲，社会经济制度、经济发展阶段、政府规模以及社会福利水平共同决定了国民收入分配中政府的份额。经济活动中，资本和劳动以雇佣关系存在，两者在国民收入分配中的比例受到资本有机构成以及劳动者谈判能力的影响，而政府通过参与国民收入的初次分配与再分配应该起到调节与平衡两者关系的作用，当然，政府行为不应该对经济效率产生较大的负面影响。目前，虽然我国的宏观经济增长较快，但国民收入的初次分配已经明显地向资本倾斜；而且，从我国不断提高的基尼系数可以看出，国民收入再分配的作用相当有限。因此，从这个角度重新审视财政收入的迅速膨胀，我们可以得出两个结论：一是财政收入的增长增强了政府的可控资源，为深入进行再分配，平衡国民收入分配比例，调节群体间收入差距提供了可能；二是如果政府的再分配机制不当且力度有限，增加的财政收入没有用于公共服务供给与调节收入差距，而是用于政府消费性支出，那么庞大的政府规模则会与资本进一步侵蚀劳动者收入，最终使地区、个体之间的收入差距进一步拉大。
四、增收与公共产品供给
建设公共财政体系，目的是建立公共产品供给机制，提高公共产品的供给数量与质量。在这一体系下增加的财政收入，自然应该主要投入到公共产品的供给中。我国的公共产品供给状况是否随着财政收入的迅速增加而得到明显改善，这需要对具体数据进行对比。这里将公共产品分为两类，一类是国防、行政管理这类近似纯公共产品的服务；另一类是教育、文化、卫生、社会保障这种与居民生活直接相关的准公共产品。另外，由于我国特有的二元经济结构，财政有责任促进农业这一弱势产业的发展，因此财政支农也是公共财政的一项重要任务。
从数据来看(见表8)，第一类纯公共产品中国防支出占财政支出的比重总体呈下降趋势。而行政管理费支出占比则呈上升趋势，在2004和2005年达到峰值。第二类准公共产品中文教卫生事业支出小幅波动，总体比较平稳。社会保障支出波动较大，10年间此项支出的变动标准差达到2．7，为各项支出中最高。社会保障支出在1997到2001年间高速增长，此后便一直维持在10％的水平。财政支农支出占比也相对平稳。数据表明，我国财政收入10年间的迅速增长，虽然使各项公共服务支出的绝对值持续上升，但是，除社会保障支出与行政管理费外，财政收入的增长并没有明显提高其它公共服务支出的相对比重，社科文教卫生支出与财政支农支出在财政总支出中地位基本没有变化。
不过，从政策层面上来看，我国财政收入的迅速增长为相关财税制度的改进或变革提供了条件。在2004年到2007年4年间，我国先后进行了农业税费的缩减和废除、农村合作医疗政府补助标准的提高、农村义务教育相关费用的取消、增值税由生产型向消费型的转变试点以及内外资企业所得税合并等多项财税制度变革，制度改进与变革的成本可以由迅速增长的财政收入消化。这是财政增收的一项积极作用，是增收促进公共服务供给增加的重要体现。目前，新一轮税制改革已经启动，分税制财政体制也处于不断完善之中，财政收入的增加将会对一系列改革发挥催化剂的作用。
此外，我国地方政府公共服务的供给能力差别较大。为了考察这一差别，对2003至2006年全国31个省份本级财政支出与财政收入进行面板数据分析。这里设E为各省份本级财政支出，设Y为本级财政收入，通过模型设立形式的检验(F2=234，F1=30)，建立固定影响变系数回归模型如下：
利用GLS方法对模型进行估计，估计结果中，各截面项系数均通过显著性检验。这里将β系数定义为财政支出自给能力，系数值越大，自给能力越差；反之，自给能力越强。表9列出了各省份财政支出自给能力的面板数据分析结果。结果显示，4年里，我国31个省份中，财政支出实现基本自给(β≤1．5)的省份只有9个(表9第3列)；也就是说，全国近三分之二省份的财政支出主要依赖于省内预算外资金以及中央财政各种性质的对省转移支付。如果从财政收入增长来源分析，表9说明我国财政收入的增加额主要来源于少数发达省份和中央本级财政收入的增长。这种政府间深度的纵向与横向财政失衡的并存，对公共服务供给效率与公平都有极强的负面影响。关于这一点，财政联邦制理论给予了许多关注。尤其是第二代财政联邦制理论中关于激励相容、财政援助、预算软约束等等政府间财政关系的研究都侧重于中央与地方政府之间财政权力的分割与协调。[3]理论层面认为，政府间合理分权基础上的适当集权是实现地方公共产品供给效率的途径。而合理分权则包括财权与财力的双重分配。缺乏合理分权的集权只会降低地方政府在公共服务过程中的受托责任，并使地方政府对中央政府产生过强的依赖性。实践中，我国近期所强调的增强基层政府公共服务供给能力、实现基本公共服务均等化，实质上是在财政收入迅速增长背景下对全国财力与财权配置状况的一种反思。
五、增收的可持续性
财政收支运行受到宏观经济活动与微观经济行为共同的作用，会产生一定的波动。其中，财政收入波动的影响面更宽，因为财政支出的增长表现为刚性特征，而财政收入如果大幅降低，将带来严重的财政失衡，影响公共服务的供给。从中国目前的实际情况来看，财政收入的适度增长对提高公共服务的质与量、改革税制体系、改善政府间财政体制有较强
的辅助作用。因此，有必要探讨我国财政收入今后的发展变化趋势。
根据近期相关政策，未来5年内，我国财政收入将受到如表10内所列各项因素的影响而出现波动。从增收角度来看，其中起决定性作用的是经济的持续增长。而财政支出压力是要求收入必须增长的客观因素。微观方面，物业税、燃油税以及环境税类的税种有可能开征，对资源税、消费税的改造以及个人所得税的纳税申报，国企利润上激财政等等都是明显的增收因素。从减收角度来看，2007年以来的经济过热与通货膨胀使得国家的货币政策与其它宏观调控政策更加趋紧且运用频繁，这无疑会降低国内生产总值的增长速度，从而影响到财政收入的增长速度。微观上，企业所得税已经合并、增值税全面转型在即、基于降低纳税人负担的个税免征额很可能继续上调、人民币的持续升值会深入影响出口企业从而减少相关税收，这些都是未来5年内的减收因素。综合所有因素，预计我国财政收入在未来5年内将会继续增长，但增长速度会比2003至2007年这一高速增长期的平均增长速度要低。与此同时，公共支出领域的压力只会加大而不会减轻。所以，我国自2005年开始，提取中央预算稳定调节基金的做法极具预见性。目前，通过在财政收入充裕期提取预算稳定基金来预防可能发生的收入波动的做法在许多国家得到推行。其中，美国的州级政府广泛采用预算稳定基金这一财政工具。[4]
六、结论与建议
通过对我国近10年时间财政收入变化趋势的初步分析，得出如下结论：
(一)我国财政收入高速增长是一个不争的事实，这一事实的结果是政府规模不断扩大，政府掌握了更多社会资源。国际上政府收入占国民收入比例较高的国家一般是高福利性质的发达国家，政府掌握的大量社会资源相当一部分用于社会再分配，在保障居民较高生活质量的同时，避免地区、行业、个人之间产生较大的贫富差距。现阶段，我国广义概念上的政府收入总量已经达到相当规模。但是政府规模与公共服务总量以及社会收入再分配力度极不相称。所以当务之急是调整公共支出结构。降低行政管理类等政府消费性支出的增长速度，将财政增收的更大比例投入到公共事业与社会保障制度的建设中。
(二)财政收入增长中，中央与地方两级财政的收入增长速度明显不同，中央高于地方，这说明中央财政对财政资源的支配力度进一步增强，转移支付规模继续扩大。在现行政府间财政体制下，这一趋势对缓解政府间纵向与横向财政失衡会起到积极的作用，但同时也会加大转移支付运作成本，并使地方政府产生对转移支付的依赖。因此，设计良好的激励相容机制，使地方政府能够在挖掘自身财政能力方面具有一定的自主性，并以此增强地方政府的受托责任，这应该是政府间财政关系良好运作的体现，也是促进财政收入合理增长的有效途径。
(三)在未来5年的时间里，受众多宏观与微观经济因素的共同影响，预计我国财政收入增速将放缓。因此，有必要在财政收入充盈时做好抵御失衡风险的准备，完善中央预算稳定基金制度，加大基金提取量，在制度建设中充分借鉴国际经验并尝试地方预算稳定基金的设立。
参考文献：
[1]高铁梅．计量经济分析方法与建模[M]．北京：清华大学出版社，2006：305．
[2]高培勇．中国税收持续高速增长之谜[J]．经济研究，2006，(12)：13-24．
[3][美]奥茨．论第二代财政联邦主义[J]．国际税收与财政，2005，(12)：349-373．
[4][美]瓦格纳，艾德．预算稳定基金在经济周期中平滑政府支出的角色[J]．公共财政评论，2005，33(4)：439-465．
(责任编辑：王向成)
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