论社会主义新农村建设中的社会保障制度建设
作者简介：刘汉屏，江西财经大学研究生院院长，教授，博士生导师，研究方向：财政理论与实务；吴晓云，江西财经大学硕士研究生，研究方向：社会保障与财政。
摘要：建设社会主义新农村是一个“长期发展的方向”，又是一项“紧迫的现实工作任务”，更是适合我国国情的重要发展战略。农村社会保障作为社会主义新农村建设的重要制度保障，居于相当重要的地位。针对现状，我们必须对其加大完善和管理力度，使其功能得到充分发挥．为新农村建设增砖添瓦。
关键词：社会主义新农村；农村社会保障；功能
中图分类号：F320．3 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2006)03-0045-04
最近召开的全国人大十届四次会议对农村给予了更多关注。温家宝总理的政府工作报告用了很大篇幅讲述社会主义新农村建设的问题，以铿锵有力的语气表达了党和政府建设社会主义新农村的坚定决心。社会主义新农村建设作为一个伟大的系统工程，是继前两次我国关于农村问题的重大改革(第一次是20世纪80年代实施的家庭联产承包责任制，核心是分权；第二次是2003年开始的农村税费改革，核心是减负)之后的第三次大的改革和调整。它比前两次改革更具有系统性、综合性，是对解决我国“三农”问题的全方位政策设定，是我国进入新的发展阶段的必然要求。它有利于遏制我国现阶段城乡差距拉大的趋势，增加农民收入，提高农民生活水平，扩大农村市场的需求，加大工业对农业的支持，统筹城乡协调发展，实现国民经济良性循环。建设社会主义新农村还是我们党执政为民和代表最大多数人利益的集中体现。它符合最近党中央所强调的和谐发展观的要求。是对“读不懂农民，就读不懂中国”这一中国国情的深层解读，[1]是惠及亿万农民，关系国家长治久安的重要战略举措，具有划时代的伟大意义。本文拟从农村社会保障制度完善的角度来探讨社会主义新农村建设。
一、一个严峻的现实问题
改革开放20多年来，我国经济社会有了迅速发展。人们的物质文化生活有了很大提高。在城市，高楼林立，车水马龙，呈现一派繁荣景象。市民消费质量日益上升，工业生产能力迅速增长，部分产品出现供大于求的状况。这些无一不证实着改革开放的巨大成就。然而在农村，在城市光环的比照下，这里的景象显了暗淡许多。农村经济发展缓慢，基础设施严重滞后，农民享受不到现代城市的公共服务。“脏乱差”成为农村的普遍性特征，在一些不发达地方仍存在着大量的破房土房。农民收入增长缓慢，据统计分析显示，1998～2004年，城镇居民人均可支配收入平均每年增长8．6％，而农村居民人均纯收入平均每年增长只有4．3％，仅及城镇居民收入增长速度的一半。2004年，城乡居民收入差距已扩大到3．21：1。[2]社会保障方面，城市拥有完备的养老、医疗、教育等社会保障条件。而农村，落后的医疗卫生条件使农民就医难，农民因病返贫、因病破产现象屡有发生；严重滞后的文化教育事业又损害了农民受教育权益，直接造成城乡受教育权利的不平等；单纯依靠土地家庭养老的初级养老模式无法解决农民的后顾之忧。由此，农民的消费能力受到抑制，农村市场规模狭小，工业品需求不旺，工业生产能力难以得到充分发挥，进而加大了城镇下岗职工再就业的压力，国民经济良性循环和城乡协调发展无法落到实处。
二、一个划时代的战略决策
针对农村现状，党的十六大明确提出了包括统筹城乡经济和社会发展在内的五个统筹要求。在十六届四中全会上，胡锦涛总书记深刻指出“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累带有普遍性倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业，城市与农村协调发展，也带有普遍性倾向。”在2004年12月的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记进一步指出：“我国总体上已经到了以工促农，以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极的支持‘三农’发展。”在最近召开的第十届全国人大四次会议上，温家宝总理在所做的做《政府工作报告》中也明确提出，要贯彻工业反哺农业，城市支持农村的方针，加大对“三农”的支持力度，推进农村体制改革和制度创新，“尽快使广大农村面貌有比较明显的变化”。他在报告中还提出了建设社会主义新农村的具体目标要求，即“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五条二十字方针。他表示，今年中央财政用于“三农”的支出将达到3397亿元，比去年增加422亿元，增长14％。今年全国彻底取消农业税，在今后两年内农村普遍实行免除学杂费的义务教育。总之，新农村建设是时代发展的要求，是解决“三农”问题的根本出路。“三农”问题得不到解决，全面建设小康社会的目标就不能实现。从温总理政府工作报告的字里行间，我们清楚地看到了一个在科学发展观指导下的新农村发展思路。建设社会主义新农村不仅仅意味着加快农村经济的发展，而是在加快经济发展的同时，农村养老、医疗、教育等社会保障事业，也进入较快发展阶段。只有农村各项事业得到充分发展，农民的基本生活得到有效保障，人们才会有更大的激情发展生产，生活才能更加富裕，文化生活才能更加丰富多彩，乡风才能文明，村容才能整洁，城乡之间才能密切联系和交流，相互促进，协调发展，共同繁荣。可以说社会主义新农村建设为完善农村社会保障事业提供了理论和政策基础。
三、一项重要的制度保障
农村社会保障在社会主义新农村建设中占有重要地位。毋庸置疑，它直接与农民的切身利益有关，直接惠及农民，是广大农民最为关注、要求最为强烈的需求欲望。正是从这一角度判断，我们认为农村社会保障制度是社会主义新农村建设中的重要制度保障。从整体上说，农村社会保障根本着眼点在于保障农民的生存权和发展权问题。首先，它能够保障农民的基本生活。作为一种社会政策和社会制度，它主要面对的是农民生老病死的问题，使农民老有所养，病有所医，并帮助贫困者解决生活上员基本的要求。其次，它还能保障农民的发展权问题。作为一项准公共品的供给，它使农民普遍接受义务教育，并注重对农民的职业技能教育，使农民具备一技之长，以适应现代社会工业化、城市化的要求，从而在社会竞争中不致处于劣势。从具体的现实情况分析，农村社会养老保险能弥补现阶段农民所依赖的家庭保障和土地保障的不足，从制度上实现收入的代际转移，弱化代际之间的经济利益矛盾和冲突；医疗、生育、工伤保险等制度，能以互助共济的方式，满足劳动者的医疗需求，保证劳动者的生产和再生产；社会救助、失业保险等能将社会财富的一部分转移给缺乏收入获取能力的农村贫困人口，缩小社会不同层次之间的收入差距，避免社
会矛盾激化；社会福利在保障包括残疾、孤儿、老人等弱势群体基本生活需要的同时，不断改善物质和精神生活条件，使农民兄弟分享经济社会发展的成果。所有这些都是建设社会主义新农村所必需的。可以说，农村社会保障制度是农村社会的安全网、减震器、内在稳定器，甚至是促进农村经济社会发展的加速器，是社会主义新农村建设中的重头戏。
四、一个完善的保障体系
农村社会保障能保障人们的生活免受来自各方面风险的冲击，为农村经济社会发展提供基础动力。因此，我们必须根据社会主义新农村建设的要求，进一步完善农村社会保障体系，真心实意、脚踏实地地为农民谋福利，让公共财政的阳光普照农村大地。
(一)健全农村社会保障体系，为农民提供完善的保障服务
第一，在农村社会保险方面，针对农民就医难问题，国家已经开始在部分地区进行农村新型合作医疗的试点。据统计显示，截至2005年6月底，在进行试点的641个县区的2025万农村人口中，已有76％的人自愿参加了这项制度。这既表明了农民参加医疗保险的强烈愿望，也说明我国现阶段建立针对农民的医疗保险是急农民之所需的。由此，在十届四次会议上温总理承诺，5年内国家财政将投入200多亿元，对乡镇卫生院和部分县医院的设备进行改造，到2008年，要在全国农村基本建立新型合作医疗制度。结合我国当前情况，我们认为，医疗保险应采用以大病医疗统筹为主，适当兼顾小病费用报销的办法。在筹资方式上实行多元化，由政府、集体和个人三方共同负担。各级政府对新型合作医疗制度给与资金补助时，不能“一刀切”。上一级政府对所辖经济欠发达地区应予以重点支持。有条件的村集体应对本地新型合作医疗制度给子适当扶持。[3]农民个人出资目前应坚持自愿参加原则，今后随着农村经济的不断发展，农民收入的增加，逐步过渡到一定范围内强制性参加。对于农村养老保险，根据我国国情，既不能完全社会化，也不能完全由家庭养老，应采取自我养老、家庭养老、社区养老和社会养老多元化的养老格局，四种方式相互补充，相互协调。在经济发达地区的农村，应改革现有的农村养老保险制度，发展新的农村社会养老保险制度。在加大政府财力、政策扶持的前提下，通过立法强制推行。政府、集体和个人三方出资，以保证农村老人基本生活需要。在经济比较发达地区，在解决农民温饱的基础上，可以采取政府组织引导和农民自愿参加相结合的办法，逐步建立农村社会养老保险制度。在贫困地区，则要先搞好扶贫救济，使其尽快解决好温饱问题，通过繁荣经济，奠定建立农村社会养老保险制度的经济基础。也就是说，在后两部分地区可先采取以其他三种养老方式为主的办法，以后再逐步过渡到以社会养老为主；另外，我们还应继续发扬孝敬父母、赡养父母的中华民族传统美德，使老人在情感上、生活照料上、经济上得到慰藉。无论现在还是将来，无论贫穷还是富裕，我们认为自我养老、家庭养老、社区养老都不可偏废。
第二，在农村社会救助方面，目前应在经济发达地区尽快建立和完善农村最低生活保障制度，在经济欠发达地区实行农村特困户救助制度。今后随着农村经济的发展，在全国范围内实施农村最低生活保障制度。据统计显示，目前我国已经有10多个省市的1000多个县区建立了最低生活保障制度，有488万村民253．9万户家庭因此受益。但从总体来看，这并没有从根本上解决我国农民的最低生活保障问题。因此本届人代会通过的“十一五”规划把“今后五年里，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”作为一项重要任务来抓。从我国现阶段情况来看，我们认为农村社会救助具体办法在资金来源方面，应根据各地的经济发展情况由市、县、乡三级财政按一定比例分别负担。分担比例应体现因地制宜的原则，经济条件好的乡镇财政可以多负担一些。中央财政、省级财政对经济困难地区的补助比例则应高一些。与此同时，我们还应发动社会力量通过捐助方式筹措农村社会救助资金。政府应准确界定农村社会救助对象，它应包括：因灾、因病致贫的家庭，因缺乏劳动能力造成生活困难的家庭，无劳动能力、无生活来源、无依无靠的鳏寡孤独人员。科学界定救助标准，依据当地生活水平考虑农村贫困人口最低生活需要，按照低标准广覆盖的原则，使农村社会救助真正成为保障农民生存和生活的最后一道防线。
第三，在农村社会福利方面，目前应主要依靠地方、集体和社会的力量来逐步加以解决和完善。采取一乡建立一院(敬老院)、一厂(福利工厂)的办法逐步提高孤寡老人供养比例，安置残疾人就业，使他们生活得到基本保障。[4]在教育方面，针对我国农村现状，目前应积极普及义务教育和发展职业技能教育，以保证农民的受教育权和提高其就业素质。为此，本届人大四次会议通过的“十一五”规划已明确指出，“十一五”期间，中央和地方财政将累计新增投入1258亿元和924亿元左右用于改善农村义务教育办学条件。在温总理政府工作报告中也指出，从今年起两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。财政部称，这一举措实施后，全国农村中小学每年可取消学杂费达150亿元，分摊到每位中、小学生身上分别为180元和140元。此外，报告中还指出各级政府要积极增加职业教育投入，重点支持面向农村学生的中等职业教育。在文化事业方面，我们认为它应与社区服务紧密结合，通过兴办各种文化娱乐等福利设施和公益事业，使人们文化生活丰富多彩，生活质量得到提高。对此，“十一五”规划中也强调，在“十一五”期间，要基本实现20户以上的已通电自然村全部通广播电视，让更多的农民能够看上电影，继续推进县级图书馆和文化馆建设。另外，在社会基础设施建设方面，温总理在报告中指出，把国家对基础设施建设的重点从城市转向农村，用于发展农田水利、乡村道路、沼气、电网、通信，为农民提供现代化的公共服务。所有这些党和国家的方针政策无不涉及农民的社会保障问题，为新农村建设指明了道路。相信在不远的将来，乡风文明、村容整洁的新农村完全有望实现。
第四，在社会优抚方面，农村籍的义务兵退出现役后，应回原籍安置，这也是我们国家一直坚持的方针。针对我国具体情况，我们认为对于无房缺房的退伍军人，地方财政应拨专款，帮助他们建房；通过对优抚对象信贷支持、减免税费等倾斜性政策，扶持他们发展生产和搞多种经营；政府及社会各类中介须对优抚对象提供就业信息服务，开展就业培训，帮助就业；健全并逐步形成抚恤补助金自然增长机制，满足退伍军人的生活需要。继续实行对农村革命烈士家属以及牺牲、病故军人家属、现役军人家属的优待制度，除发放优待金外，还应采取介绍就业、组织生产、节日慰问以及在日常生活中给予优惠权等多种办法，使他们切身感受到党和政府的亲切关怀。对于农村义务兵家属的优待金标准可以采取多种形式，如同农村强
劳力年收入和参军年限相联系、同农村人均年收入和参军年限相联系等。[5]据了解有的地方还对立功的义务兵，加发其家属优待金，我们认为此种做法值得在全国推广。为了更好地让军人放心服役，如军人家属享受优待金后，生活上还有困难，国家还应当给予适当补助。优待金统筹层次最好实现县级统筹，以解决地方负担不均的问题。
(二)加强管理，保证农村社会保障制度的顺利实施
第一，建立全国统一的农村社会保障管理机构。改变目前农村社会保障事业由财政、卫生、民政、扶贫办等分割管理的现状，建议各级政府组建农村社会保障委员会，其主要职责是制定农村社会保障事业的发展计划，并对收费标准、支付标准，日常管理和监督检查等工作做出具体规定。委员会下设经办机构，负责具体政策和事务的执行工作。
第二，建立健全农村社会保障基金的管理制度，保证其保值增值。首先，保证资金的安全，可以将一部分资金用于购买国债和存入银行，保证资金增值安全。其次，可以将资金交由专业投资公司进行市场投资，提高其增值率，国家可对其投资的方向及组合进行指导和监管，保证资金运作安全。再次，财政审计等相关部门应定期或不定期地对农村社会保障基金的使用管理情况进行监督检查，农村社会保障经办机构应定期向农村社会保障委员会和社会公众汇报和公布基金的具体使用和收支情况，保证农民的知情权和监督权。
第三，加强农村社会保障专业人才的培养。国家应积极地采取各种措施，培养专门的农村社会保障专业人才，并对现有人员进行培训，提高其理论水平和管理能力。这些人员应该熟识农村状况，了解农民的需求和呼声，以适应新农村建设和农村社会保障涉及面广、政策性、技术性强和管理水平高的特点。
第四，加强农村社会保障法制建设的步伐。适应新农村建设的需要，我们认为应尽快制定《农村社会保险法》、《农村社会福利法》、《农村社会救济法》等法律法规。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律法规的基础上，制定具体的保障实施方案，以更好地推动当地农村社会保障事业顺利开展。
总之，我们必须不断完善农村社会保障体系，响应国家建设社会主义新农村的伟大号召，积极努力把农村各项事业推向前进。唯有如此，农村落后面貌才能得到改善，农业生产才能得到发展，农民兄弟才能得到实惠，社会主义新农村才能真正实现。
参考文献：
[1]温温铁军．透视新农村建设[J]专家讲坛，2005，(11．
[2]李炳坤，扎实稳步推进社会主义新农村建设[J]．中国农村经济．2005，(11)．
[3]宫晓霞．构建和完善我国农村社会保障制度的若干思考[J]财政研究，2005(11)．
[4]吴兆光．稳步推进农村社会保障体系建设[J]社会探索，2005，(12)．
[5]赵曼．社会保障学(M)．北京：中国财政经济出版社，2003．
责任编校：阳光