从福利到权利:住房保障制度的结构化逻辑
摘要：住房保障制度的生成过程既受到计划经济时期原有住房福利制度的制约，也是市场经济条件下不同利益主体博弈的结果。从再分配到市场机制，住房保障经历了由单位福利到公民权利的转型。住房保障制度转型是一个结构化过程，而结构化意味着不同主体的行动在促使着制度的生成。在市场逻辑的作用下，行动主体自主性的不对称导致住房不平等，住房保障制度的分割性特征使得一部分人被排斥在住房保障之外。随着社会成员住房权利诉求日益凸显，在释放市场功能与保卫社会整体利益的双重压力下国家的公共性回归，开始重塑社会生活的自主性，并主导住房保障制度结构化，保障公民的基本住房权。住房保障的再结构化是一统与多元的结合，一统实现了住房保障制度的广泛覆盖，多元则满足了社会成员多样化的住房需求。
关键词：住房保障；单位福利；公民权利；结构化
中图分类号：F061.4；C913.7文献标识码：A 文章编号：1000—5242(2011)03—0040—07
收稿日期：20111—01—05
作者简介：孙远太(1982—)，男，河南濮阳人，郑州大学公共管理学院讲师，社会学博士。
住房保障无疑是一个社会热点问题。从农业社会向现代工业社会的转型以及由此产生的快速城市化，正是中国住房问题凸显的时代背景。但是，仅仅因为城市化进程，并不足以解释住房问题何以发生的全部原因。因为中国同样面临着由再分配体制向市场体制的转型，这一转型也是导致各类社会问题产生的根源。具体到住房问题，中国再分配体制下形成了以单位为基础的住房福利制度，市场转型过程中这种较低水平的住房保障制度被打破，代之以市场化取向的住房发展模式。住房的市场化实践由于社会成员的差异带来住房阶层化问题，一些社会边缘和底层群体被排斥在住房之外，进人民生时代后这种局面由于国家公共性的回归而发生了转变。当前关于住房保障制度改革的研究集中在改革背景、进程、思路、存在的问题以及改进措施等方面，也有研究引入了社会政策中的社会排斥理论，发现了住房保障制度改革的分割性特征。但是，住房保障制度改革是一个制度演化的过程，基于制度演化的路径依赖.这个过程既受到计划体制下原有住房福利制度的制约，又是市场经济条件下不同利益主体博弈的结果，因而是一种不断生成性的制度。不同于以往的研究，本文在市场转型的分析框架下，结合吉登斯的结构化理论，揭示了住房保障制度在转型社会中的实践形态，以及再分配下的住房福利制度被打破后的再结构化过程和逻辑。
一、从再分配到市场中的住房改革
1.再分配体制下的住房福利
再分配体制下的住房保障模式，是与当时的社会生活组织方式相适应的。建国后，配合国家对整个社会体制的选择，我国在资源配置、社会调控和组织管理三个方面，建立了单位体制，构成了社会调控的基层体制。在资源短缺的情况下，国家通过单位组织来调控社会资源，成为落后社会形态下推进现代化建设的一种理性选择。国家以单位为基础完成资源的再分配，大部分城市社会成员只有通过单位组织才能获得自身存在和发展的必要资源，与之相适应的福利住房制度也随之形成。当时城镇实行产权公有、实物分配、低租金的福利性住房制度，政府和单位组织承担职工的住房建设、管理和维修养护等全部责任。
住房的实物分配是再分配体制下住房保障制度的主要特征。从国民收入分配的角度看，住房实物分配属于二次分配范畴，国家对职工工资的住房消费因素做统一扣除，再由各级政府和单位统一按照国家的基本建设计划进行住房建设，并以实物方式分配给职工。相关数据表明，从1952年到1978年，国家共建设竣工居民住房5.13亿平方米。这些新建住房的投入使用，使得城市居民的住房状况有了明显改善。尽管在使用住房时住房职工会向国家缴纳少量的租金，但这种租金是微不足道的，1986年职工房租仅占其家庭收入的1.2％。
单位的特殊性质，使个人与社会的利益关系直接内化为个人与单位的关系。社会成员在劳动报酬、生活资源、社会福利等方面资源获取的唯一性，使得他们离不开单位，从而表现出对单位的高度依赖性。在住房问题上，居民对福利分房也具有很大的依赖性，“等国家建房、靠组织分房、要单位给房”的“等、靠、要”思想影响着人们对住房消费投入的积极性。居民投入不足以及国家资金的持续性“入不敷出”，带来的直接后果就是住房条件长期得不到改善，甚至出现下降的趋势。1978年，全国城镇人均居住面积从解放初期的4.5平方米下降到3.6平方米。城镇缺房户869万户，占当时城镇总户数的47.5％。
再分配体制下的住房福利，并没有实现真正意义上的住房平等。单位制度是建立在阶级出身、户籍、职业等外在标准基础上的，在消灭旧的社会不平等的同时，单位制度又在一定程度上制造出了新的不平等。单位中的住房福利制度是以平均主义为导向的，然而，事实上再分配下的住房福利依然存在着很大程度上的不平等。住房水平和状况是由单位在整个社会上的位置以及个体在单位中的位置决定的。在住房由单位解决的年代，单位的效益好房源就丰富，反之，则住房难以保障。在同一个单位内部，分配也并非公平。住房实行的是行政性管理，分房的标准是打分制，级别、工龄以及贡献都成为确定住房条件的重要指标。住房福利分配甚至成为权力支配模式，从而造成了分配关系的扭曲和不公平。1988年，在北京市的调查中发现，住房分配存在以政治身份和行政级别为基础的群体性差异：干部与工人的差异；党员与一般非党员群众的差异；中央与地方的差异；“全民”与“集体”的差异。因此，“如果说旧住房体制在工业化初期起过积极的保障作用；那么到了20世纪70年代的发展阶段，这种只覆盖城镇社会一部分人的住房福利制度，既无法体现社会保障功能，也无法满足社会的多层次住房需求”。
2.市场转型与住房制度改革
中国改革从一开始就具有典型的市场化取向，市场经济从无到有，迅速成为经济生活秩序的建构者。特别是进入20世纪90年代以后，市场化取向的改革成为推动中国社会转型的基本动力。中国的市场化改革是由政府主导的，资本与权力相结合主导着改革进程。资本与权力结合引发的一个后果是“过度市场化”，即市场社会的出现。市场社会意味着市场的强势逻辑在建构社会秩序，社会生活被整合到经济生活中，整个社会生活处于一种缺乏基本自主性的状态，住房、医疗、教育等众多关系民生的领域，都曾一度在市场机制的主导下运行。
渐进式改革是中国式改革道路成功的主要经验，中国的住房制度改革也具有较为明显的渐进式特征。对于住房属性问题的认识，国内在改革初期一直存在着商品属性和福利属性的争论。正是因为这种争论.使得“住房商品化”政策没有占据主导地位，整体性的住房改革迟迟没有大的推进。在实
际操作中，政府采取的是较为稳妥的以试点为基础的改革模式。大致而言，住房制度改革主要经历了国家、企业、个人三者共同负担(1980—1985年)、提高租金(1986—1990年)、出售公房(1991—1993年)、住房公积金和安居工程(1994—1997年)、停止福利分房(1998年以来)等五个阶段。
20世纪70年代末80年代初，城镇住房制度改革是围绕着解决住房困难展开的。以邓小平关于住房改革的思想为指导，开展了关于住房属性问题的讨论，逐步明确了住房是商品，改革的方向是实现住房商品化。20世纪90年代初，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，进一步明确了住房改革的指导思想是实现住房市场化。1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确指出：深化城镇住房制度改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。如果住房实物化还带有典型的福利属性，那么住房货币化则完全承认了住房的商品属性。至此，一个与社会主义市场经济建设相适应，由市场机制主导的住房市场逐渐形成。
从住房商品化到住房市场化所改变的不仅是说法，与此相关的住房发展逻辑也因此发生了变化。住房是一个兼具商品属性和福利属性的特殊物品。如果住房商品化还仅仅是为了改变住房福利运行中的低水平保障问题，那么住房市场化则开始用市场机制配置住房资源。住房市场化的目标是满足居民的多样化住房需求，提高居民的住房水平。但是，市场机制一旦侵入到住房领域，其牟利性就会遮蔽掉住房的福利属性，并且在资本和权力的结合下成为掠夺社会财富的工具。
二、市场情境下的住房保障形态
1.利益博弈中的住房问题
中国已经进入利益博弈时代，利益博弈成为经济社会生活中的一种普遍现象。因此，如果不能为规范利益博弈做出制度安排，畸形的利益博弈将导致利益格局的严重失衡和社会生活的紊乱。围绕住房领域，很快形成了以开发商、地方政府和投机者为一方，失地农民、城市中的拆迁户和普通购房者为另一方的利益博弈格局。客观地讲，在市场经济条件下，利益集团的发育是一种正常现象，但问题是如何对利益集团的利益表达进行规范，以及对不同主体的利益进行平衡。在住房领域的利益博弈中，两方的利益主体具有明显的不对称性，因而导致利益博弈成为一种事实上的财富掠夺。
尽管改革后中国正在实现由全能政府的控制逻辑向有限政府的服务逻辑转型，但不可否认的是，行政权力依然在市场经济中具有很强的主导性特征。在一个行政权力处于主导地位的社会中，利益集团的影响力终会受到行政权力的限制。利益集团的行动策略则是与行政权力结盟，以实现自身的利益。近些年来，一些城市房价的高速攀升，在很大程度上就是房地产商与地方政府结盟与合作的结果。在社会生活中，一些房价上涨迅猛的城市，当地政府领导总是利用各种途径向社会传达一种信息：本地的房价不会下跌只会上涨，来本地投资住房会有很好的回报。开发商与地方政府结盟的迹象由此可见一斑。
利益博弈另一端的主体则处于明显的弱势地位。在土地被大量占用之后，由于相关的保障性措施不到位，许多农民面临着“种田无地、就业无岗、低保无份”的尴尬境遇。据2003年一项调查，在全国4000多万的失地农民中，有60％左右的人生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30％左右。利益受损的另外一个群体，就是城市中的拆迁户。一些地方强行拆迁、野蛮拆迁、违法拆迁，由此引发的社会矛盾和冲突不断发生，甚至出现多起“以身抗拆”的事件。住房背离了其使用价值，依靠暴力和强制性的拆迁，主导着财富的掠夺和积聚过程。在利益协调机制缺失的情况下，希冀改变整体拆迁模式的动议几度落空。
普通购房者是住房市场上的消费主体，但他们却没有消费选择的能力，沦为社会生活中的“房奴”。按照世界银行的标准，发达国家的房价收入比一般在1.8—5.5倍之间，发展中国家合理的房价收入比在3—6倍之间，而中国目前全国房价收入比已超过15倍，上海、北京、广州等地的房价收入比则更高，超过50倍以上。中国的住房消费者早就超过了国际通行惯例按揭月收入1／3的警戒线。过高的还贷压力不仅会引发还贷风险，而且还会影响“房奴”自身的生活质量。住房问题不仅压迫着已经跻身中产阶级的社会群体，而且使得整个社会面临着走向“M型社会”的危机。
市场转型中启动的住房改革，在社会结构变迁以及由此带来的利益分化时代，已经成为社会财富再分配的重要方式。这种再分配是一种掠夺式的，不断地把社会财富向社会上层集聚的过程。住房体系是与社会结构相联系的。在一个结构转型的社会里，短缺并不是住房成为社会问题的原因所在，问题的关键在于住房的分配结构以及由此导致的住房不平等。
2.住房保障的结构性分割
延续着制度变迁的路径依赖，城乡之间的二元结构在社会转型中不仅没有得到消除，反而在城市内部重新得到复制，形成新的二元结构。社会保障制度往往是建立在现有社会结构基础之上的，结构分割造成的直接结果就是社会保障制度的分割。中国现行社会保障制度带有多重分割的特征，包括城乡分割、地区分割、群体分割，等等。这种多重分割在住房保障领域也多有体现。现有的住房保障，包括经济适用房、廉租房以及住房公积金，其内部都存在着严重的结构性分割问题。
经济适用房是住房市场化中政府为中低收入家庭提供的保障性住房。这种保障性住房的申请条件较为严格，除了收入和住房面积的限制外，一般仅限于户籍人口。在户籍分割的情况下，大量生活在城市中的农民工群体被排斥在保障性住房之外。而且经济适用房在实践过程中偏离了目标群体，制度的保障功能弱化。在接连出现“六连号”、“十四连号”等事件后，大量经济适用房被政府机关团购的现象引起社会争议。尽管实物分房的福利在全国范围内被住房货币化所代替，但经济适用房却成为公务员新的福利房或者特权房。在经济适用房实践逻辑异化的过程中，主导国家制度变革的一些中央机关也参与其中。据《南方周末》报道，除了购买商品房外，中央机关公务员解决住房问题主要有两个渠道：一是低价购买国家机关事务管理局修建的经济适用房；二是购买各个部委自行修建的经济适用房或者集资房。实践过程中出现的问题引发人们开始反思经济适用房的制度设计，以及经济适用房的存废问题。
廉租房制度承载着居者有其屋的保障责任。该制度的目标群体是城市低收入群体，在实践中一般被限制在城市的低保家庭。尽管廉租房建设规模持续增加，但截至2008年，城镇居民住房困难户仍有350万户，廉租房建设覆盖面不到10％。有145个城市未建立廉租房制度，相当数量的城市廉租房建没进展缓慢，地区发展不平衡已经成为廉租住房制
度的主要问题。廉租住房制度规定的保障对象是最低收入家庭，那些在城市中既买不起房，又达不到低保要求的“夹心层”和农民工群体则不在保障范围之内，致使这些人群被排斥在住房保障体系之外。
住房公积金制度是政府为解决城镇居民住房融资问题，依据政府政令而设立的强制性储蓄基金。这种办法能够筹集到一定的建房资金，支持社会成员购买住房或者改善住房条件。但是，住房公积金制度是与工作单位挂钩的一种互助式保障模式。公积金制度至少将四部分人排除在外：一是部分国有企业和事业单位的职工，因改制脱离出公积金体系，或因身份改变而停缴了住房公积金；二是部分外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业，不愿为职工缴纳住房公积金；三是部分单位实行对编制内的正式员工缴纳住房公积金，而对聘用的员工则不缴纳住房公积金；四是城镇个体工商户、自由职业人员、在城市有固定工作的农民工等群体还没有被纳入住房公积金１制度之内。住房公积金的收缴采取的是比例制，职工工资越多，从单位享受到的补贴也就越多。这种补贴方法更有利于受惠群体中的高收入者，客观上造成住房补贴的向上倾斜。
在一种渐进式改革逻辑的支配下，“住房的每种改革制度都包含着特定的封闭性，它没有能够实现住房的机会向所有人开放的原则，所体现出的结果并没有达到制度设计者的预期”。市场转型中住房保障制度的结构性分割，既延续着再分配下住房福利的不平等，也在制造着新的住房不平等。体制内和体制外是住房保障制度分割的一个基本维度。体制内的行政机关和垄断性国企，一方面通过团购经济适用房攫取保障性利益，另一方面又以公积金的名义占有高额福利。体制外的社会成员则在住房保障制度中处于被边缘化的地位。
3.住房保障的自主性悖论
在社会生活领域，中国的改革过程其实是社会成员自主性逐步回归的过程。“自主性的彰显”是对30年来社会生活领域基本变化趋势的表征。但是，社会转型中个体的自主性越来越具有不对称性特征，处于社会上层的少部分人在政治、经济、文化和社会生活各方面的自主性都得到极大地张扬；处在社会底层的大部分人，其自主性的发挥不仅受到自我能力的限制，而且也受到强势群体自主性的压制。中国社会保障制度是建立在城市就业基础上的，工作单位是保障的载体。改革初期的一些自谋职业者虽然获得了经济上的自主性，但是却被排斥在社会保障体制之外。随着改革的深入，原先建立在单位基础上的社会福利体系到20世纪90年代中后期已经基本瓦解。社会保障制度只以城市就业群体为对象，而城市中那些非正规就业群体以及农民工群体长期被排斥在社会保障制度之外。中国社会保障制度的上述特征，使得占中国人口总量很大一部分的人，在获得生活自主性的同时却丧失了生存的自主性，他们为各种自主性风险所约束，难以过上有保障的社会生活。
住房保障领域同样存在着上述问题。中国城市住房制度改革的结果，导致城市居民之间在住房利益方面产生较大分化。社会中上层群体以较低的成本获得了较好的住房，或者以较多的资金获得更好的住房；社会中下层群体由于其所处单位获取住房资源能力低下，或者由于其自身投入住房资本能力不足，因而获得较少的利益；更有一些社会弱势群体，在失去住房福利后，又没有能力参与到住房市场中去，因而陷入“望房兴叹”的境地。在这个分化过程中，社会上层群体不仅可以改善家庭住房状况，而且还可以凭借其所拥有的资本获取新的住房资源，实现“以房养房”、“以房养人”、“以房获利”之目的。由此导致的结果是，在社会经济结构性变动的背景下，住房市场逐渐分化出“食利阶层”、“房奴阶层”和“租客阶层”。
在住房市场出现阶层分化的过程中，住房保障中的自主性悖论开始展现出来：一方面，市场转型释放了社会成员在住房市场上的自主性，人们从再分配体制下的被动选择变为住房市场上的消费主体，从而拥有了自我选择、自我决定的权利。另一方面.在社会结构转型的过程中，社会成员的自主性出现了不对称.那些逐步丧失自主性的群体尽管有了自我选择的权利，但却没有进行选择的能力。他们不仅没有成为住房市场上的消费主体，反而在市场转型中难以实现最基本的住房保障。在自主性回归的过程中，社会成员在住房市场上的境遇体现出自主性的悖论。
三、国家公共性的回归：民生时代
住房保障的再结构化
1.基本性与差异性：居有其屋的权利诉求
在市场转型过程中，房地产作为国民经济支柱产业的地位逐步获得一些地方政府的认可。在市场逻辑的作用下，效率机制主导着住房发展的模式，住房市场化导致了一系列社会矛盾的产生。社会成员的消费可以分为基本性消费和差异性消费。社会必须客观地决定一个基本的消费水平，并且确保构成这一基本水平的商品免受市场运作的影响。换言之，在现实的社会环境中，应该只允许市场机制对那些基本性消费之外的差异性消费发挥作用。在住房领域，社会成员同样具有基本性需求和差异性需求。住房消费是不断向上移动的，只有在基本性消费被满足的前提下，差异性消费才会出现并得到一定程度的满足。中国的住房市场化是在一个低水平基础上起步的，这个过程嵌入在结构性分化的社会变革之中，当社会上层群体的基本性需求得到满足，并且继续进行差异性住房消费的时候，社会上很大一部分底层群体的基本住房需求尚未得到满足。
面对经济发展与社会进步的“断裂”，中国制度层面的社会建构被提上议事日程，一系列惠及民生的社会政策相继出台。继多年的住房市场化变革之后，建设部部长汪光焘2007年1月在全国建设工作会议上指出：“住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障。从十多年改革和探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。”2010年“两会”期间，民革中央的提案指出，应明确“国家保障公民的基本住房权”，提高国家和社会对于公民住房权的重视程度。随着对公民住房权诉求的日益重视，《住房保障法》已被列入11届全国人大常委会五年立法规划。保障公民住房权越来越成为住房建设发展的重要目标，国家也在不断加大保障性住房的建设力度。但是，保障公民住房权无法回避改革后成长起来的庞大的房地产市场的存在，如果完全依靠政府来满足居民的住房需求，势必会忽略住房的差异性消费。而且在市场经济条件下.即使是政府保障居民住房.也可以采用市场的途径配置资源，所不同的是如何限制市场机制的趋利性特征。结合住房消费的基本性和差异性特征，住房市场的发展日益分化为两个市场：保障性住房市场和商品性住房市场。
2.释放市场功能与保卫社会整体利益：双重压力下的国家公共性的回归
伴随着市场领域的快速扩张，市场发展的逻辑越来越深刻地影响着处于发育过程中的社会生活，由此导致市场机制对社会生活的控制和整合。与此
同时，社会生活领域中的自组织机制尚未形成，市场力量作用下的社会原子化过程，也在一定程度上消解着社会生活领域中的自主性力量.以及社会生活对市场机制的反抗。但是，经济发展过程中累积的各种矛盾和问题，最终总会以社会冲突的形式不断爆发，社会生活对市场机制的反作用也必然显现。如果住房市场化的初衷是想通过释放市场活力来提高居民的住房水平，那么，在民生逐渐成为重要议事日程的今天，则必然呼唤国家住房保障功能的回归，从而实现由释放市场功能向保卫社会整体利益的转型。自2003年以来，中央政府实施了以“抑制房价过快增长”为核心的住房调控措施，针对住房供求的结构性矛盾，国务院先后颁布实施了“前国八条”、“后国八条”、“国六条”、“国九条”、“国十条”等一系列文件。在这些文件中国务院提出，在高度重视稳定住房价格，保持房价特别是普通商品房和经济适用房价格相对稳定的同时，加快建立和完善适合中国国情的住房保障制度。
国家在住房调控中面临双重的挑战：一方面是住房市场的发展问题；另一方面是社会成员的居住权问题。这种双重压力其实是如何协调释放市场功能与保卫社会整体利益之间的矛盾问题。房地产不仅早已绑架了整个中国经济，而且也绑架了为经济增长负责的中央政府。至于地方政府，“土地财政”使得他们更能从房价增长中获益，甚至那些已经购买了住房的普通消费者，也不愿因房价下降而使家庭财产缩水。在保障性住房建设中，就体现了市场与社会两种机制的互动。2009年.在国家下达的保障性住房建设计划中.全国共需投入资金1676亿元，截至当年8月底，保障性住房建设完成投资391.9亿元，完成率仅为23.6％。加大保障性住房开发.势必需要地方政府拿出一定面积的土地来配合.而且保障性住房的建设还会改变住房市场的供求格局，房价和地价都难以上涨。相比较而言，中央政府已经把住房问题当做民生的大事来抓，希望用保障性住房来维护公民的基本住房权益；而地方政府则把商品住房当做经济产业来看待，土地出让金和税收是地方政府最重要的财政来源之一。
国家公共性的回归，充分体现了国家对改革过程中所出现的一系列问题的正视，以及对利益受损者的关怀与重视。国家公共性的回归与实现是建立在国家自主性基础之上的。在一定意义上，国家自主性体现在，拥有对特定领土和居民实施控制和组织的国家，能否真正摆脱某些社会集团、阶级或者利益群体的约束，系统地制定并追求自身的目标。对于民生时代的住房保障而言，国家的自主性就是国家能够摆脱利益集团或者特殊利益群体的束缚.以实现公共性为导向对市场转型中的利益受损群体进行补偿，最终达到保障公民住房权之目的。
3.多元还是一统：住房保障的再结构化
中国社会保障制度的建立和改革肇始于国有企业改革，并且是作为国有企业改革的配套措施而提出的，因而带有明显的权宜性特征。随着改革的深入和覆盖范围的扩大，国有企业职工早已应保尽保，实现了制度设计的最初目标。但是，这个制度的保障功能被限制在特定的群体范围之内，难以完全适应当下社会不同的群体。渐进式的改革逻辑使得中国逐渐走向了一种“碎片化”的社会保障制度。对于2020年基本建立覆盖城乡的社会保障体系已形成全国性的共识，但在如何实现“全覆盖”这一战略目标上，却存在着“统派”和“分派”的争议。“分派”主张为“农民工”和“农民”分别建立独立的社会保障制度；“统派”则主张重构当前的社会保障制度，打破城乡界限和职业界限，建立基于国民身份的统一的单一保障制度。在住房保障制度的再结构化中，问题的焦点在于，如何把更广泛的社会群体纳入到住房保障制度的覆盖范围之内.如何构建符合中国国情的住房保障制度。就现实来讲，并非每一位社会成员都需要政府解决住房问题，也不是每一位成员都能通过市场机制解决住房问题，住房市场上的基本性消费和差异性消费是同时存在的。因此，在重塑住房保障制度的过程中，一统和多元应同时并举，一统是对基本性消费而言的，社会成员具有同样的住房权，他们都应该被住房保障制度所覆盖；多元是对保障标准和差异性消费而言的，相对于社会成员的多样化需求，应该构建多层次的住房保障体系。
在“人人享有基本住房权”的理念下，住房保障覆盖的目标群体要实现从体制内向体制外的拓展，实现对社会成员的广泛覆盖。在一些地方的实践中，大量在非公企业就业的人员以及进城的农民工群体逐步进入住房保障体系。此外，城市“夹心层”居民的住房问题日益引起社会的关注，保障性安居工程在实现低保群体“应保尽保”的目标后，正在从保障最困难的家庭逐渐向支持“夹心层”家庭解决住房问题转变。住房保障的目标群体，正在实现由低收入群体向中等收入群体、由户籍人口向非户籍人口的全覆盖转变。
相对于一统的目标群体，住房保障的标准应是多元的。一般而言，住房保障大致可分为四个层次：一是救助性保障；二是援助性保障；三是互助性保障；四是自助性保障。其实，在具体的住房保障实践中，一些地方已经探索出多层次的住房保障体系。北京市正在尝试建立分层次的住房供应体系系：对没有购房能力的低收入家庭，通过实施廉租住房政策解决其住房困难；对有一定购房能力的低收入家庭，通过实施经济适用房政策解决其住房困难；对中等收入家庭，通过两限房和其他普通商品住房解决其住房问题；对于中等收入以上家庭，通过市场购买或租赁商品住房，解决其住房问题。但是，住房保障制度实践过程中的异化现象，使得住房保障制度不仅没有实现向下倾斜保基本的功能，而且使得上层群体获益更多，出现了向上倾斜的特征。因此，在多层次的住房保障体系中，维护公民的基本住房权，应该成为住房保障制度结构化的实践逻辑结果。
结 论
结构化是社会行动者通过有目的的行动生成社会秩序的过程。社会保障制度的结构化表明，这种制度是一种处于不断生成过程中的制度。中国30多年的改革进程经历了从释放市场功能向保卫社会整体利益的转变。如果从社会成员的视角看，则是他们的自主性不断回归与彰显的过程。在住房保障制度的结构化中，通过释放市场功能来满足社会成员的住房需求是住房改革的初衷。但是，面对市场逻辑，一些社会群体在极大地实现了自身的自主性的同时，另一些群体却在逐步丧失其自主性。社会成员不对称的自主性呼唤国家公共性的回归，以保障社会成员的基本生活和基本性住房需求。
住房保障制度的结构化，所体现的是一种变动性特征。住房保障制度是随着参与其中的利益主体的行为而逐渐生成的，制度的文本逻辑总是以暂时性的格局呈现出来。正是在结构化逻辑下，市场经济时代的住房保障不再是再分配体制下的单位福利，而成为一种日益发育的公民的基本住房权益。如果说单位福利性住房尚带有一种恩赐性，那么保障性住房则更多的是社会所赋予它的公民的一项基本权利。当然，这种权利不是直接赋予的，而是通过社会成员的努力才能够享有的。正是因为制度的实践逻辑面临着市场机制的挑战，使其朝向有利于市场逻辑的方向发展，而市场的自由发展又不能解决所有的社会公平问题，因此，国家在民生建设中要充分保持其自主性，注重维护公民的基本权益，以促进社会的公平、和谐与稳定。