网络时代政策议程设置研究的范式革新
主任，主要从事公共政策和政府治理研究。
一、引言
公共政策的存在和人们对政策问题的思考，同人类社会一样久远[1]（P1）。现代公共政策分析肇端于20世纪50年代，存在三种主要范式[2]（P10）：拉斯韦尔的“决策过程七阶段论”[3]，奠定了政策过程研究体例的基础；德罗尔从内在逻辑、外在功能和社会建制等方面开启了政策系统研究的新阶段；米尔斯、那格尔、洛维等对政策领域、层次、工具和方法的多元化研究，使政策科学在综合化、宏观化、微观化和工具化等层面日臻完善。
德罗尔将政策科学的转变视为社会科学的范式革命和转向。无论哪种范式，政策议程设置作为政策过程的首要環节都是焦点问题，并且随着构建政策本体理论和现实主义价值取向的发展，政策议程设置越来越受到关注。政策议程设置根植于政治发展和社会图景，其发展体现着政策科学乃至政治和社会的进步。网络社会①和现代化变革冲击了政策议程设置传统研究范式的基础和路径，酝酿了时代新范式，新情境下政策议程设置研究范式的转型，实质上是对政治和社会流变的探索，复杂多变的现代化情境赋予了政策议程设置研究以新活力，对政策科学乃至政治社会发展产生了一定影响。
二、政策议程设置研究现状
（一）概念厘定
2017年第9期网络时代政策议程设置研究的范式革新
学者对政策议程设置有大致相似的见解，即社会问题如何转化为政策问题。谢泼德和沃斯认为，社会问题是“某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变”[4]（P1-2）。以社会问题为中心，学者从不同角度对政策议程设置进行了概念界定。
一是社会问题与政策议程设置关系角度。伯克兰认为，政策议程是“一系列问题的集合，及对这些公共问题原因、标志、解决方法和其他方面因素的理解”[5]（P106）；戴伊认为，确定社会问题并且提出解决方案的过程就是政策议程设置[6]（P32）。二是决策者和参与者角度。从决策者角度，张金马认为，政策议程是“将政策问题纳入政治或政策机构进行行动计划的过程”[7]（P146），陈振明指出了决策者的核心作用[8]（P210）；从公众参与角度，吴定认为：“政策议程是公共问题成为社会重大‘议题’并引起多数人注意，进而被政府机关接纳解决的过程。”[9]（P8）三是问题过程的逻辑链角度，体现了社会问题产生、认知、排序、接纳的完整逻辑链条。如奎德的政策过程五步骤说、沃伦的政策分析八环节理论，戴维斯的政策议程设置“提出、扩散、处理”三阶段和纳尔逊的问题“认可、采纳、排序和维持”四阶段[10]（P22-23）等。
不同概念界定中存在共性，即决策者始终处于政策议程设置的核心地位。因此，可以认为政策议程设置是执政党、政府等公共权威，根据特定原则和机制对社会问题进行过滤和选择，并将其纳入决策视野的过程。
（二）构架宏大的国外研究
国外相关研究横跨政治学、管理学、传播学等领域，构架宏大，成果丰硕。
1.基本问题研究。谢泼德和沃斯认为，政策议程设置的基本问题是主体和时机问题，社会问题进入政策议程，要么依赖自身重要性或有利时机，要么需要公共权威对问题进行界定。只有多数人或者公共权威视为问题的状况才是真正的政策议题，主体包括最主要的决策者以及公众、利益集团等其他参与力量，但两位学者也提出公共权威存在认知不足甚至歪曲事实的隐忧。
2.触发机制探索。不具备重要性、有利时机和高关注度的社会问题也会进入政策议程，这与触发机制的作用密不可分。一方面，探讨触发机制内涵和有效性。格斯顿认为，“一种触发机制是一个事件，该事件把日常问题转化成普遍、消极的公众反应，成为政策问题基础”[11]（P71），当社会问题自身重要性、公众关注度和有利时机齐备，才能产生有效的触发机制。触发机制可以来自内在变革，也可以源于外在冲击。鲍姆加特纳和琼斯认为，焦点议题、有利时机、公众舆论、决策者推动等因素都能触发政策议程设置[12]（P10）。另一方面，对人和事件在触发机制中作用的梳理。安德森认为，国会议员、利益集团、政府官员、公民等利益相关者在结盟、抗议甚至联合行动等过程中扮演着重要的“政策促进者”角色[13]（P108）；科布和埃尔德认为，突发事件、偶然性事件甚至危害事件都可以成为政策议程设置的触发机制[14]（P125）；克里斯蒂安森探讨了同行业议会成员之间的合作[15]；伯克兰德认为，发起人和触发装置（事件）都可以开启政策议程，且二者之间存在某种联系。
3.政策议程设置类型划分。根据不同分类依据可以将政策议程设置归纳为不同类型。一是依据提议者和参与者身份。最早进行政策议程设置类型研究的是波斯比，他将其分为政府外议程和政府内议程[16]（P296）；科布、埃尔德认为，存在外在创始型、政治动员型和内在创始型三种形式的政策议程，分别对应的议题提出者是公众或组织、决策者或者政治精英、政府工作人员；彼特提出了联合模式，认为议题是政府内外部力量的共同行动。二是依据政策议题的受重视程度。格斯顿认为，政策议程可分为公共议程和隐蔽议程，前者是在社会各领域引起广泛关注或与公众切身利益密切相关的问题；后者是被决策部门有意忽略或利益集团阻止的问题，在决策视野中逐渐消失。西方学者对隐蔽议程表现出较大兴趣：巴克拉克和巴拉滋将隐蔽议程定性为不确定的方式，并提出了四种将问题隐去的途径；苏哈从隐蔽议程与个体关系角度[17]，格斯顿从决策者角度，安德森从权力博弈角度，戴伊从体制、观念和利益角度追溯了隐蔽议程产生的原因，指出其危害是结盟和权力勾结，会给稳定埋下定时炸弹[18]（P95），打压公众政策参与的积极性[19]。三是依据问题流向。戴伊将议程建立分为自上而下和自下而上两种模式；在胡弗恩、麦恩、约登等学者的政策网络理论中，问题构建体现多元化特征；布鲁伊克认为，政策问题走向与政治权力密切相关[20]。四是依据议题提出者作用。彼得斯将政策议程分为多元主义模式、精英主义模式和政府中心模式。