转轨时期约束政府行政管理支出的理论探讨
◆ 中图分类号:F127 文献标识码:A
内容摘要:行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事活动行使其职能所需的费用支出。本文总结了我国经济转轨时期行政管理支出的基本特征和支出现状,然后结合我国国情分析行政管理支出居高不下的原因,最后提出了行政管理支出改革思路。
关键词:行政管理支出 政府职能转变 社会监督 机构改革
转轨时期政府行政管理的特征
转轨时期各项改革和政策措施大多具有过渡性的特点,就政府行政管理来说,大体表现出以下几个特征:
(一)政府职能转变尚未到位
政府职能转变的背景是在建立社会主义市场经济过程中,需要明确分清政府与市场的界限,目标是建立一个廉价高效的政府。换言之,就是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,使政府的职责限制在市场失灵的范围内。加快转变政府职能,就是按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求,合理界定政府在市场经济活动中的职责范围,积极推进政企分开、政事分开以及政府与中介组织的分开。在抓好经济调节和市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务。大力创新政府管理方式,使直接干预微观经济活动过多的局面得到根本改观(张汉青,2005)。温家宝总理在2008年政府工作报告中也明确指出,加快转变政府职能,是深化行政管理体制改革的核心。自1982年至今,我国已经进行了五次政府机构改革,除1982年第一次改革外,其余四次都与政府职能转变有关。而建立“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制,其首要前提就是转变政府职能。转变政府职能已成为行政管理体制改革的第一把钥匙(武洁,2008)。
考察近二十几年来机构改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”怪圈的原因,就是政府职能转变尚未到位。一些地方一方面精简某些机构,另一方面又新增其他机构,原因在于政府职能仍然过宽过多,不仅与市场调节范围交叉重叠,又与民争利。
(二)政府管理仍以行政手段为主
在市场经济条件下,本应以法律手段为主来处理各种矛盾和关系,使人为因素降低到最低程度。但转轨时期由人治走向法治的道路仍然阻力重重,各级政府及其工作人员仍然习惯运用开会、发文件、审批等行政手段来解决问题、推动工作,受相关人员的个人情感影响较大,容易产生徇私情、行贿受贿等腐败行为,影响政府行为的公正性,损害党和政府的形象、社会公众的公共利益。在这种情况下,各个政府部门出于自身利益考虑,不愿意削减本部门的行政审批事项,并不断扩大自己的权力范围,导致社会公众的利益得不到应有的保障。一项新的改革出台,就要成立一个机构来开展工作,各级政府设立的领导小组不计其数,不少非常设机构在实际操作中成为了常设机构,依旧行使行政权力,典型的如职称改革领导小组办公室等。
(三)集权体制继续维持
计划经济体制下行政权力高度集中的状况还没有彻底改变,社会生活处处体现出“官大一级压死人”的现象,不仅行政机关,连事业单位、企业都确定了行政级别。行政级别高者决定着下一级的利益分配,因此,各单位都拼命往上挤,县级市希望升格为地级市,地级市希望升格为计划单列市(副省级),甚至希望改为直辖市;而大专层次的高校(副厅级)希望升格为本科院校(正厅级),学院希望升格为大学,正厅级的大学希望升格为副部级的大学。这种种现象,都反映出全社会方方面面的行政化倾向严重。这也反映到了个人的奋斗目标上,不仅行政单位的职员期望升官,事业单位也如此。高校里不少专业技术人员都往行政处室挤,想尽办法当处长、校长。
政府行政管理支出现状
(一)支出居高不下
改革开放以来,我国行政管理支出绝对额一直居高不下,自2000年以来其占财政支出总额的比重也不断提高。从表1、表2可以看出,1997以来有7年行政管理费增长速度高于或等于财政支出增速,行政管理费占财政支出的比重、行政管理费占GDP的比重呈现逐年上升的态势。
(二)支出管理约束不力
虽然制定颁布了不少关于行政管理支出方面的规章制度,但多数规定仅停留在纸上,并没有发挥实际作用,对各级行政管理机关和相关利益受益者约束力不强。尽管各种媒体披露了一些铺张浪费、乱支滥用行政经费的现象,但这些现象并没有被彻底杜绝。
(三)行政经费已经异化为一些部门的福利
从财政发放的工资上看,行政单位的公务员工资水平并不高,但由于公用经费可以通过各种方式演变为个人的福利,使得行政单位成为人们就业的首选,每年的公务员考试吸引了众多大学毕业生,出现了几百人竞争一个岗位的怪现象。一些人在企业、事业单位很难有机会出国,但在行政单位,可以以各种名义轮流去国外考察,至于在国内游山玩水已经是非常普遍的了,而公车、会议赠品则成了人人有份的福利待遇。有不少单位还可以享受到廉价房的待遇,下属单位或下级单位经常性地送些土特产,这些也同样出自行政经费。
政府行政管理支出居高不下的原因
(一)万能政府导致机构庞大
由于政府职能转变尚未到位,各级政府成了无所不能的管理者。每当社会上出现一些突发事件,或者某个领域问题突出,就要成立一个新的机构来加强管理。虽然已经明确政府要从生产领域退出来,但每年春季,从中央到乡村,都要层层召开春耕生产工作会议,决策链条过长,管了不该管的事,甚至无事生事。近年来,在拉动经济增长的刺激下,不少地方政府向所属行政部门下达了招商引资任务,连计划生育委员会都不能例外。管的事情多,机构必须庞大,人员总是感到不够,行政管理支出也就不可能压缩。公务人员中官员比例越来越高,主要是副职虚职过多。
(二)监督机制缺失导致支出膨胀
权力过于集中必然导致腐败。由于转轨时期政府管理仍以行政手段为主,高度集权的体制还没有大的改变,为约束腐败行为的发生,这些年来,我国也成立了不少监督部门,但对社会监督重视不够,监督机制不够健全,效果不理想,支出约束软化。为社会所诟病的公费出国考察、公车消费、公款吃喝等之所以难以制止,应当说,监督机制缺失是一个重要原因。
(三)本位主义导致部门利益至上
西方一位经济学家有句经典名言:“政府是由具有人类一切缺点的人组成的”,意指政府本身也是“经济人”,也同样有自己的部门利益,因此,也会把自身的利益放在首位。在监督不力的情况下,各个行政机关在行使职权过程中有可能努力维护本部门的利益最大化,而把社会公众的利益置于其次。现实生活中,这样的例子比比皆是。现在各种职业资格考试不断推向社会,大学生整天都忙着应付各种考试,其背后实际上隐含着收费等利益关系;而之前发生的鸡蛋没有“国家标准”难倒几个监管部门的事例又说明,一旦没有利益可捞,不管是技术监督部门、工商行政管理部门,还是检验、检疫部门都竞相推诿,置公众的利益于不顾。
(四)法制不健全导致约束不力
《行政机构编制法》、《财政转移支付法》、《政府预算公开条例》等约束行政机关的法律至今没有出台,政府行为缺乏法律监督,不少政府部门出于自身利益考虑,自行出台审批事项、收费项目,社会公众很难抵制。为此,这些部门又设立一些内设机构来审批及收费,以费养人,然后通过参照公务员法管理等途径变相增加行政管理支出。另一方面,政府预算对财政支出的约束不强,预算外批条使经人大审议通过的预算失去了严肃性,领导大笔一挥就可以增加开支。典型的事例是楼堂馆所的建设,虽然三令五申,但豪华办公楼照建不误,人大代表、政协委员及社会公众对此类行为无可奈何。
转轨时期政府行政管理的改革思路
(一)转变政府职能,打造有限政府
要大力削减政府行政审批事项,全面实现从“万能政府”向“有限政府”转变,从“管制政府”向“服务政府”转变,从“权力政府”向“责任政府”转变,把政府的职能限制在市场失灵的范围内,成为“廉价政府”(古炳玮等,2005)。充分发挥市场及社会组织、中介机构的作用。加快培育各种中介机构,缩小财政供养范围。还应继续探索大部制改革,消除多头无效管理,提高政府行政效率,降低政府运行成本。
要严格控制会议、文件、庆典和评比达标表彰活动,加强管理创新,提高办事效率和工作透明度,通过电子政务等方式提高政府工作效率,方便群众监督。
(二)强化社会监督,形成有力的外部约束力量
要加强政府政务公开的力度,特别是审批、预算等重大事项,让行政权力在阳光下运行。社会舆论监督是防止腐败的一种行之有效的形式,德国的舆论监督力量就被称为“第四种权力”,对于规范行政机关的工作有着不可低估的作用。要把公民参与,及接受社会公众监督作为政府行政工作的必经环节,形成制约有力的权力运行机制。
借鉴世界各国的有益经验,可以考虑构建和完善质询机制,加强对行政机关的监督。通过法律赋予社会公众质询权,可以就任何一项行政事宜向行政机关提出质询,行政机关必须给予答复,答复的质量作为考核该机关及其负责人的重要依据。
(三)削弱政府部门权限,打破利益格局
只有从根本上削弱行政部门权限,才能打破利益格局,使政府权力运行限制在“公共服务”上。应当深入推进行政管理体制改革,进一步清理、取消和规范行政审批事项,推进相关制度建设,完善审批方式,加强后续监管,建立科学合理的行政管理和监控机制。当前应加快行政许可法的配套制度建设,完善行政执法责任制和评议考核制。
从各地实践看,四川成都青羊区2005年试行由“学校民主管理委员会”决策和监督学校事务具有重大意义,它意味着原来由教育厅局过多干预学校教育事务的格局开始转变。同样道理,公共文化、社区管理、扶贫等社会公益事务都可以逐步由政府包办转向由非政府组织等中介机构负责,这样,政府部门才能真正减人瘦身,压缩开支才能真正实现。
(四)健全法制,以法治代替人治
只有法律才能确保社会公众的知情权、参与权、监督权不受侵犯,把行政机关的各项工作限定在指定范围内,并置于人民群众的监督之下。目前,行政领域的立法工作滞后于实际需要,迫切需要加快立法工作,并加强各级人大、法院的权威,形成有力的相互制衡机制,尽快实现以法治代替人治的目标。
应制定行政收费、行政强制和行政程序等方面的法律法规,制定规范电子政务、预算管理的法律法规。另一方面,要完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制,保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。纵观各地的改革实践,成都市青羊区用预算财政取代“签字”财政是一个开创性的试验,它使政府预算有了实质意义,成为人民群众监督政府工作的有力工具,也使政府机关及其领导人的权力受到有力约束。
参考文献:
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3.古炳玮等.财政监督必须充分发挥社会公众监督的作用[J].广西财政高等专科学校学报,2005(6)
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