法制化视角下行政管理体制问题研究
[摘 要]行政管理体制的法制化建设是我国改革开放以来就十分注重的问题，并取得一定的成果，但也存在一定程度的不足，其不足主要体现在行政组织法规不完善、行政执法监督法规不完备、行政管理程序法制化滞后以及国家公务员的法律素质有待提升等层面。在新一轮的行政体制改革中，应努力对这些方面予以改进。才能使我国的行政体制改革迈上一个新的台阶。
[关键词]行政管理；体制改革；法制化
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）47-0029-03
自改革开放以来，我国的行政管理体制改革问题已经逐步展开，但改革成效往往并不尽如人意。此种情况存在的重要原因之一，在于改革中法制化建设的不配套与不完善，正是由于此方面的不足，导致行政管理中难以真正使政府成为服务型与责任型的政府，而人治因素也成为制约行政管理绩效的重要因素。我们从法制化视角出发，从行政管理体制改革中法制化建设必然性及其加强、行政管理体制改革中法制化建设的不足及其改进路径等予以研究分析，以期对新时期行政管理体制改革相关问题的研究，贡献自己的一得之见。自改革开放以来，我国不断加强了普法宣传和执法工作，使公民法制意识明显增强。《行政诉讼法》中规定“民”可告“官”的权利，《中华人民共和国国家赔偿法》，对国家赔偿的构成、范围、方式和计算标准作了规定，使公民可通过诉讼，依靠法律维护自己的合法权利。
1 行政管理立法建设加快
“十五大”上提出了“依法治国”的方略，并把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，而我国的行政管理体制改革也在此种新形势下，进入到一个新的发展阶段。之后，全国人大及其常委会相继通过了一系列有关健全国家机构组织制度、惩治腐败、保障公民权利的法律，以及其他一系列法律，如环境保护法、教育法、体育法、国籍法、统计法、科技进步法等行政管理法律，并且随着公务员制度的实行，国务院颁发和施行了《国家公务员暂行条例》。到目前，我国初步形成了以依法行政为主导、体现中国特色的行政管理法制化模式，国家在政治生活、经济生活、社会文化生活的主要方面基本做到了有法可依。行政管理法制化建设再次被关注进入新世纪新阶段，我国行政管理体制改革中法制化建设问题再次被关注。2007年，在党的“十七大”报告中为新世纪新阶段我国行政管理体制改革指明了方向。报告中明确提出要“加快行政管理体制改革”，其改革方向是要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。为此必须要积极探索“加大机构整合力度探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，其实质就是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立一个服务型、责任型、法制型相结合的高效政府。由此开始，行政管理体制改革再次成为人民群众关注的热点，而在改革中，加强法制化建设也成为重要内容之一。行政管理体制改革中涉及行政组织、行政职权、行政人员等层面的问题，而在具体的法制化建设中，改革开放至今我国的行政管理体制的改革中，虽然每次的法制化建设都取得了一些阶段性的成果，但仍存有一定的不足。
1.1 行政组织法规不完善
对行政组织依法进行是行政管理体制法制化的基础，只有行政机关及相应行政组织的设立具备了法律基础，依照法律来存在、发展及取消，其相应的人员配备也因此而合理、合法，由此才能够谈得上行政法制化的建设，也才有可能建立完善的法制社会。然而，从我国组织立法来看，行政组织的立法体系极不完善。相关的行政组织立法更多注重对一些原则性的规定予以强调，而对于一些具体问题的本身，其规定往往不甚明晰。目前，我国行政机关的设置、地位、职责、权限等，主要由宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》加以规定。《地方人民政府组织法》实际还不是一个单行的法律，而是作为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中存在，只有十五条。我国行政机关的设置及其权力配置，是没有相应的组织法来规范的。同时，在国务院组织法、地方政府的组织法中，对于组织机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等没有明确规定。最终导致在行政管理的实际运行中，各具体行政执法部门权能分配交叉失当，职责界限不明，互相交叉重叠。
1.2 行政执法监督法规不完备
在一个法制社会，行政机关也必须要对自己的行为负责，其行为也必须受到监督，对于不当与违法的行政行为也必须予以控制和制裁，承当法律责任。只有如此，才能保证法律规定的人民民主权利的实现，避免受到国家权力的侵犯和损害。要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想，则不能忽视监督的作用。这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督，也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督，更重要的是行政的相对人因行政机关滥用职权，使其自身的职权受到侵害时，依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督。目前我国仅有事后的救济提供保障，而执法监督方面的法律法规很少。法律监督机制并没贯彻到每一个法律法规中，往往失之于对监督主体的方式、程序和具体责任形式的欠明确的规定。大多数法律法规对行政权行使的范围、权力的法律控制手段、法律责任的具体形式都没有作出明确的规定。
1.3 行政管理程序法制化滞后
现代行政发展的一个重要趋势是实现权力行使过程的程序化。所谓的行政管理程序化就是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式（步骤、方法、时间和顺序），用制度固定下来。这是实现行政管理科学化、系统化、法制化的必由之路，是对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好手段。通过公共权力行使的程序化，实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化，以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。此种程序化必须要有法律法规作保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政，还必须依一般程序法律行政，否则依法行政也就徒有其名。合理的程序的规则，可以确保政府及其工作人员处事客观公正、平衡。通过程序法律、法规的引导、规范和保障，能使行政权力与公民权利达到平衡。我国现在已关注到行政程序的重要性，着手逐步将行政程序纳入法制的轨道，先后制定颁布了《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《立法法》等单行的行政立法、执法、司法方面的程序法律。特别是《行政处罚法》，是一部包含较完备程序内容的程序法。
2 国家公务员的法律素质有待提升
行政管理是由人来进行的，人的素质的高低直接影响着行政管理的水平。作为政府管理的主体，国家公务员是行政管理体制改革的关键环节，因为他们既是各项法规和政策的制定者和执行者，又是行政管理体制改革的实施者和推进者。只有建立一支高素质的国家公务员队伍，才有可能建立完善的行政管理体制，而高素质的公务员队伍建设的一个重要方面则是其法律素质的提升。公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织一旦成立，即享有法定的职权，掌握大量的可控资源，并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视，甚至放纵用权者任意行使权力，不仅会使权力本身发生异变，还会造成行政事务的紊乱。依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识，自觉地依法办事，是依法行政的一个不可或缺的环节。只有提高国家工作人员的法律素质，增强其依法行政的自觉性，才能确保行政管理工作的有效性。
3 行政管理体制改革中法制化建设的改进路径
针对上述不足，新时期行政管理体制改革中应进一步加强法制化建设，笔者以为应主要从以下几个方面予以积极改进和完善。
3.1 积极完善行政组织的立法
在行政管理体制改革中，要重视行政组织法的作用，主要是必须要有创新精神，针对变化了的实际情况，修订一些不合时宜的立法，丰富、发展和创设新的有意义的条款。具体看，就是应当完善、充实现有的国务院组织法、地方政府的组织法，要明确规定国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等，并且增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容。通过这种加强行政立法体系的建设，迈出在行政立法建设方面坚实的一步，使行政组织立法体系更具民主化、科学化和实用性，这与新时期要确立行政管理体制“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的改革方向具有高度的一致性。
3.2 加强行政执法监督法规的制定与完善
行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外，还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督，并且不断地、有意识地强化他们的监督观念，迅速有效地解决他们的后顾之忧。大力完善行政救济制度。制定行政复议法，修改行政诉讼法，拓宽救济范围和途径；要修改国家赔偿法，确保公民、法人和其他组织受侵害的权益得到及时恢复。
3.3 大力推进行政程序法的完善与制定
对于具体行政程序还缺乏必要的规范、制度问题，积极着手予以完善；更要适应世界各国行政程序立法的趋势，加快制定统一的行政程序法典的步伐。在深入分析不同类型行政行为的不同程序规则的基础上，科学地设定行政行为的成立要件，设定实施行政行为的最低程序标准，确保行政行为的公正、快捷。
3.4 着力提升国家公务员的法律素质
为提升国家公务员的法律素质，一方面，增强公务员的法制意识。要使公务员明确认知，行政权虽大，但绝不允许大于体现人民意志的宪法和法律，行政权所及的范围虽广，但绝不允许超出宪法和法律的范围。法律是人民意志的体现，任何权力都是人民通过法律赋予的，并受法律的约束。坚定不移地树立法律至上的权威，牢固地树立起法治观念，以此排除一切干扰。另一方面，要严格按照《公务员法》的规定，通过激励和约束机制，实践锻炼和培训两条途径，不断培养和强化政府公务员为人民服务的理念，提高公务员科学行政、民主行政、依法行政的能力。此外，确保公务员熟悉相关法律。国家公务员不仅要学习法律基础知识，更要掌握与自己业务有关的法律，特别是要熟悉自己职责范围内的有关法规，例如《国家赔偿法》、《行政复议条例》、《行政诉讼法》、《公务员暂行条例》，只有如此才能明确自己的职权和义务，严格做到有法必依，执法必严，违法必究。通过上述改进措施的施行，在新一轮的行政体制改革中，我国的行政体制改革迈上一个新的台阶。因为这些措施的推行，不仅使行政管理体制中的关键一环行政管理人员方面的问题得到良好的解决，使各级国家公务员明确自己为谁服务、如何服务的问题，由此可以真正把我国政府建设成为服务型政府；同时，可以使我国在行政管理体制改革过程中，把一些积极成果通过法律固定下来，从而为我国行政管理的现代化、科学化奠定基础。
参考文献：
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