大学治理中的学生权力审视及其实现路径
摘要： 大学治理中的学生权力是指在大学重大事务决策过程中，学生依靠自身资源，为了某种利益诉求或实现某种权利而展现的对决策过程和组织结构产生影响和制约的能力。学生权力在西方高等教育发展中的历史经验表明，我国大学治理中学生权力的生发需要以完善的制度体系、繁荣的经济发展与成熟的参与型文化为依托，完成学生权力从“外在派生”向“内在生发”的转变。如今，学生权力在大学内外部的政策和制度设计中存在缺失，在组织中的功能异化及虚置问题凸显，学生主体在身份认同和对权力的认知态度上仍有局限。针对现实困境，需要完善学生权力的制度化建构，开辟多元畅通的学生权力行使渠道，构建基于身份认同的学生权力运行机制。
关键词：现代大学制度;学生权力;大学治理;学生参与;治理能力现代化
中图分类号：G640
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2019）04-0041-06
收稿日期：2019-04-30
作者简介：宋丹（1968-），男，吉林梅河口人，管理学博士，大连理工大学党委副书记、副校长，教授，博士生导师，主要从事教育经济与社会发展、教育与人力资源开发研究。刘晏如，大连理工大学高等教育研究院博士研究生;赵哲，管理学博士，中国医科大学国际医学教育研究院教育政策研究所讲师;大连，116023。
2017年11月，党的十九大会议提出共商、共建、共享的全球治理观，意味着我国高等教育事业正面临着全面提高人才培养质量、完善治理体系、实现治理能力现代化的挑战。学生参与大学治理是对现代大学人才培养本质职能的回应，也是维护学生权力诉求、促进大学治理结构日臻完善的必然要求。
一、学生权力的基本内涵阐述
（一）学生权力的概念解析与基本特征
第一，权力的定义探讨。探讨学生权力的内涵，不可绕过其逻辑属概念——“权力”。“权力”来源于拉丁文“antorias”，意指权威、法令和意志等。在政治学视角下，《中国大百科全书（政治卷）》对权力的定义为：“权力是人际关系的影响力，是权力主体根据自身目的去影响他人行为的能力。”在经济学视角下，权力以占有可供支配的资源为前提，以利益为目的导向，是各种资源中最易带来资源的资源。在法学视角下，权力是指由社会合法确认，以社会公益为目标，一定的处理社会资源的资格和能力[1]。虽然“权力”在各理论视角下具有不同的界定，但基本上可以认为，权力是一种力量或能力。因此，本文对权力作“一种特定的能力”的理解，即权力是主体独有的影响他人的能力。权力生发于某一具体领域的不平衡需要，并以组织系统及其辅助设施为载体，具有固有的边界性;权力表现为一种控制力、支配力和强制力，其运行依靠于对资源的汲取、占有、配置和保留。
第二，学生权力的定义与特征。“学生权力”作为“权力”的具象概念，具有权力的本质属性特点，其存在和效能的发挥以主客体之间的非对称关系为基础和前提[2]，并对客体产生有效影响。同时，“学生权力”的产生与学生主体的特征和角色紧密相关。当今时代的大学生不仅具有求学背景和求学目的的多元复杂性[3]，更具有身份上的多角色性[4]，他们既是知识的消费者，又是知识的共同生产者;既是大学的“主人翁”，又是人才培养中的“被塑造者”。由此，学生权力具有四个基本特征：其一，学生的“多角色”身份让权力的生发具有动态变化性和限度模糊性。其二，学生的弱势主体地位让学生权力效能的实现多依赖于权力客体对其合法性的认可和接受。其三，学生主体对于学校决策的价值选择和目标指向受到其认知水平和实践经验的局限，学生权力蕴含着可能触发非理性行为的不稳定性因素。其四，学生权力与以强制手段实施的传统权力相区别，它会派生出对权力主体的训练、塑造、传播乃至生产的功能。然而，学生权力相较于其他权力更容易出现权力缺失、权力异化和权力虚置等问题。
（二）学生权力在大学治理中的表达与应用
第一，大学治理视域下学生权力的表达价值。截至2016年，我国高等教育毛入学率已达到42.7%，正大踏步向高等教育普及化迈进。在此背景下，学生权力在大学治理中的表达存在三重价值意义：首先，学生作为大学的核心利益相关者，大学治理中的权力表达满足了高等教育迈向普及化阶段对学生主体地位召唤的诉求。其次，学生主体的权力觉醒有利于促进高校内部民主化、多元化、多中心治理模式的有效运行。最后，学生参与大学治理是对高等教育人才培养本质的回应，是塑造学生公民价值理念，促进学生公民品质发展的重要途徑。
第二，大学治理中学生权力的运用范畴。学生是参与大学治理的重要力量，而学生权力是学生在大学治理中实现诉求表达的基础和前提。大学治理中的学生权力是指在大学重大事务决策的过程中，学生依靠自身资源，为了某种利益诉求或实现某种权利而展现的对决策过程和组织结构产生影响和制约的能力。在学生权力运行边界上，大致可分为学生自治领域、行政管理领域、课程教学领域及后勤服务领域，具体包含了学校发展规划、校园文化建设、校内制度及政策制定、教学课程设置、教学管理实施、教学质量监控、学生政策出台、后勤生活保障、奖学助贷评选及评奖等方面。在权力行使形式上，学生权力在大学治理中有决策权、监督权、建议权和咨询权等权力形式，但总体来说，当前中西方高校的学生多以决策监督者身份间接参与其中，直接行使决策权的行为较为罕见。
二、大学治理中学生权力的历史追溯与现实诉求
（一）西方大学治理中的学生权力变化
第一，学生权力的五个阶段探索性划分。学生权力在西方大学治理中大致历经“全盛期”“式微期”“苏醒期”“高涨期”以及“理性回归期”五个阶段。学生权力的源起可追溯至中世纪的西欧，学生权力与最早的大学相伴共生，并在12世纪到15世纪之间达到迄今为止权力强度的顶峰[5]。在这段学生权力的“全盛期”，无论是因大学管理权集中于学生手中而著称的“学生大学”——博洛尼亚大学，还是因教师治校而闻名的“教师型大学”——巴黎大学，学生行会都作为正式的法团组织拥有决策的主导权。在意大利的博洛尼亚大学，外国学生由于时常受到当地政府及公民的歧视性对待，自发成立同乡会进行自我保护。可以说，由同乡会发展形成的学生行会作为特定历史时期的产物，是学生团体权力生发的最主要来源，它们有效地维护了学生自身的利益和权益，为现代大学学生权力的确认及运行奠定了基础。16世纪末，随着大学校址的固定，政府对经济的大力干预，大学的权力中心逐步从师生转移至政府、教会及校外人士，学生的身份由学校的“管理者”逐渐转变为“被管理者”，“学生治校”的管理模式退出舞台。在接下来两个世纪中，学生们处于无权的境遇，进入权力的“式微期”。这种状态持续至19世纪，德国的“洪堡改革”为学生赋予了选择课程和参与评价的权力，德国大学“学生联盟”的建立为学生自治注入了强心剂。到19世纪后期，美国南北战争为学生地位的提升拉开序幕，学生在自由和权利意识引领下纷纷建立自治组织，西方各国的学生权力进入“苏醒期”。20世纪60年代，学生权力在世界范围内普遍得到承认并有一定的政策保障[6]。1967年，美国大学教授协会发布《关于学生权利和自由的联合声明》，将学生在大学事务中的权力和学术自由作为大学共治的重要组成部分。1968年，法国爆发“五月风暴”学生运动，标志着学生权力进入“高涨期”。在美国、联邦德国、英国、意大利等西方国家相继爆发的学生运动，极大地维护了学生权益，加快了学校管理体制改革的步伐。美国全国学生协会NSA在此期间制定了“学生权责清单”致力于为学生争取权利发声，鼓励学生与管理者进行谈判。到了20世纪70年代末期，在美国有88.3%的院校允许学生代表至少参加学校一个管理决策结构的工作，有14%的大学董事会中有学生代表[7]。20世纪80年代以来，随着社会的稳步发展，在经济全球化、博洛尼亚进程（Bologna Process）和信息化大潮的推动下，学生参与大学治理的制度体系逐渐完善，学生对权力的运用日趋规范和理性，学生权力进入“理性回归期”。
第二，西方大学学生权力变迁的经验启示。国情与历史的异质性，造成了不同历史时期不同国家大学治理体系和权力运行结构上的差别。大学治理中的学生权力赋予程度与国家发展过程中的政治、经济、文化有密切的联系。首先，政治制度规制了权力分配。西方国家基本政治制度的建制原则推崇三权分立，表达了民众对权力的相互独立、互相制衡的强烈诉求。在欧洲大陆，学生代表参与大学治理已成为法律事实[8]。法国《高等教育法》中规定：教师、学生和其他社会合作团体参与高校治理，所有成员组织在治理机构中均有代表权[9]。学生权力唯有得到法律的承认，才能从根本上保障学生主体地位。其次，经济基础推动了权力选择。伴随西方国家的经济发展，大学逐渐走出“象牙塔”，融入社会生产和民众生活，开始了由“边缘—中心”的高深知识研究到实用知识服务的持续转型，学生作为知识继承、传播和创新的重要载体，愈加注重对有用知识及其实现途径的获取权、选择权和监督权等诉求。最后，文化发展唤醒了权力意识。民主自由文化、社会契约文化、公民参与型文化氛围日益浓厚。当学生的思想受到个性解放、革命思潮的冲击，受到建立更加自由、和平、公正的社会激励，学生权力更容易涌现和生发。反观我国，近现代大学治理中的学生权力多在制度缺失、经济萎靡和文化禁锢中呈现仪式化象征作用，若要完成大学治理中学生权力从“外在派生”向“内在生发”的转变，需要完善的制度框架、繁荣的经济发展与和諧的参与型文化的共同促进。当然，20世纪后半叶发生的学生运动也提醒我们大学治理中的学生权力强度需要控制在一定的阈值内。
（二）我国大学治理中的学生权力彰显
第一，构建以大学共同治理为核心的现代大学制度逐渐成为共识。目前，学生权力在参与大学治理中的制度建设不断强化。主要表现为：学生作为学校内部的核心利益相关者，享有参与学校治理的合法权力;学生权力的存在和合理运作是大学善治的重要体现，能够达到权力结构的多元平衡状态。现代大学制度由政府法律法规和高校内部规章制度两部分构成。一方面，政府法律法规对权利及权力的赋予，具有当然的约束性和执行力。《中华人民共和国高等教育法》（2015年）规定“高等学校实行民主管理”，明确了学生群体参与大学治理的法理基础，而随着教育法的修订完善，大学治理中关系学生权力的政策和法律依据不断充实。另一方面，高校内部规章制度中的大学章程赋予了学生权力的边界规范与行动要务。大学章程作为承接国家政策、法律法规以及引领大学内部管理的治校总纲[10]，不仅是学生权利话语体系的标尺，更是学生明晰自身拥有何种权力的指南针。《高等学校章程制定暂行办法》（2011年）明确指出“大学章程应当明确规定学生代表大会的地位作用等，维护学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利”。而《普通高等学校学生管理规定》经过三次修订，最终为学生权力提供了更加细致的法理依据，即“学生在校内组织、参加学生团体，以适当方式参与学校管理，对学校与学生权益相关事务享有知情权、参与权、表达权和监督权”。
第二，学生权力是完善大学现代化治理结构的必然选择。大学现代化治理结构应注重权力的分配机制建设，即由组织职能部门的横向分权向组织全体成员的纵向分权转型，而纵向分权的理想配置机制则表现为底部沉重的基层主体人员权力赋予。克拉克·科尔曾言“学生是大学存在的理由，没有学生就没有大学[11]”。学生作为大学存续发展的基层教育主体，更应具备与其教育主体权力相适应的“资源性权力”与“资本性权力”双重分解属性。具体来讲，组织行为学中“权力的结构来源”表明，学生主体权力是一种“资源性权力”，这是学生作为高等教育主体应具有的资源控制权、奖惩权、选择权和专长权等正当权力;而从经济学现象推演，市场经济使得学生主体权力形成了“资本性权力”，学生支付学费并与学校形成了“教育服务提供者与教育消费者”的经济关系，学校通过各种方式打造品牌、提高知名度来招揽生源，使得学生自身带有的“资本性权力”也日益凸显。因此，学生权力的规范、调动和运用是完善、建设大学现代化治理结构的关键环节，作为教育主体的学生在过去被忽视的权利和被限制的权力，需要在现代化的大学治理结构中得到重新建构与循序激活。
三、大学治理中学生权力的三重困阻
（一）学生权力在大学内外部的政策和制度设计存在缺失
学生权力在大学内外部制度设计中的缺失包括政府政策、法律法规体系的缺欠和高校内部章程的遗漏。一方面，政府政策和法律法规体系中，对学生权力缺少法理上的确认，体现了必要但不充分的制度条件，学生权力没有阐明范围、职责和行使规范。例如，在《教育法》《高等教育法》中没有对学生权力给予确认，这导致了大学治理过程中学生权力的内涵模糊及边界漂移;《普通高等学校学生管理规定》（2017年）虽然较过去版本更加突出了学生的主体地位、明确了学生合法权益，但并没有对学生权力及权利进行细致化分，这直接影响了大学章程对学生权力及其参与治理范畴的规定和划分。另一方面，大学章程对学生权力资格的话语表述具有“同质性”特点，缺少对学生权力的清晰表述，缺乏操作细则和程序性规定。大学章程对党政、社群间没有清晰的权力界限，各种权力的越位、缺位和错位的现象时有发生，使得学生能够参与并行使权力的深度、广度和力度都不足。在教育部核准的高校章程中，有84%的章程中建构了“学生参与学校管理”的内容，但参与层次与范围之间有很大差异[12]，“学生权力”一词在所有公布的章程中均没有出现，而更多用“权利”来应允学生对学校、管理和服务提出意见和建议。
（二）学生权力在组织活动中的功能异化及虚置问题凸显
学生权力在组织活动中的功能异化及虚置，主要体现在学生自组织活动中的权力边缘化、学生有限参与作用发挥不足。我国大学治理中学生权力表达主要有两种渠道：第一种是通过学生自组织参与大学治理，如学代会（研代会）、学生会（研究生会）或学生社团等。而现实中，众多学生自组织往往无法“独善其身”，由于其隶属于学校团委等职能部门，进而在一定程度上将职能异化为其领导部门职能的延伸，学代会、学生社团的功用和价值仅仅局限于“自我管理”，通常无法在学生权力意志表达上发挥有效作用。有研究进一步表明，学生对参与权、表达权和监督权的行使效果并不满意[13]，学生权力在学校事务的决策、监督、咨询和建议等环节中运用不畅。第二种是学生代表直接参与学校治理，如作为学生委员参与到校务委员会、学术委员会、招生委员会和教学指导委员会中，其途径主要涵盖民主座谈会、校领导接待日、主要领导信箱和公开意见征集等方式。但学生在学校改革发展、学科专业建设、基础资源配置等领域的“实质性”参与度较低，尚未真正形成“学生参与式”的大学治理模式和治理机制。如华东师范大学、浙江大学等高校建立“学生参议会”，让学生作为决策监督者参与大学治理，但决策内容往往局限于基本的衣食住行。
（三）学生权力在学生主体的身份认同与认知态度上仍有局限
在学生主体的身份认同方面，学生权力意识淡薄反映了传统教育观念的制约。传统管理观念宣扬“师道尊严”，将学生置于“师为上、生为下;师为主，生为仆;师为尊，生为卑”的服从教师权威的角色中，致使学校仍未将“学生权力”视为学生应有的身份保障。这导致学生无法取得参与治理的身份认同，仍习惯于“被管理”，缺乏将自身置于治理主体或主人翁地位的意识。在学生主体的认知态度方面，普遍存在价值共识，但无参与自信;有参与行动动机，但无参与能力;机会主义参与倾向明显，理性自主判断欠缺等问题。具体剖析表明，在价值共识维度，学生呈现价值取向功利化、价值目标现实化以及价值选择矛盾化特点。学生主观思想具有明显的利己色彩，工具理性行动多于价值理性行动，即“可以在学期末得到加分，在评奖评优中具有优势”是学生参与大学治理的首要原因，选择“实现自身价值，为学校建言献策”的学生则相对较少[14]。而在参与能力维度，学生的知识储备及权力表达经验均存在明显不足与建构滞后。站在学术本位和社会本位的视角上，学生粗浅的知识体系、权力素养、管理能力和经验差距等均成为阻碍学生参与决策的重要因素，而学校管理者不但认为学生片面、感性和短视的参与行为会影响决策的最佳效果，更是缺少对学生参与治理的教育和引导[15]。
四、大学治理中学生权力的有效实现路径
（一）完善学生权力的制度化建构
国家法律法规的完善和大学章程的“立法”改革将完善学生权力运作的相关规制性规则体系，促使学生权力的法律与制度依据更加明晰、具体、可操作。第一，在国家法律层面，需要提升学生在大学治理中的法律层级，为学生参与提供最稳固的合法性来源。首先，亟需在《教育法》《高等教育法》中对学生权力进行确认，同时，制定《学生法》，对不同阶段的学生权力进行科学界定，对非义务阶段的学生享有的权利和权力进行明确表述。其次，深化完善《普通高等学校学生管理规定》，对学生在大学治理中的参与权给予认可和肯定，详细规定学生权力的组织形式（委员会的参与比例及其他学生管理机构）、行使方式（决策权、监督权、建议权和咨询权）、组织地位（应在学校的组织管理中居重要地位）、参与范围（学生自治、行政管理、课程教学及后勤服务）及其他相关规则。第二，在大学内部制度保障层面，应避免传统的制度性路径依赖。学校需要加强大学章程中学生参与大学治理的条款与实施细则的建设，编撰并出台符合本学校实际情况的《学生管理手册》及《学生权力规范细则》，讓学生参与“有章可循”，学生权力“有的放矢”。同时，抓紧落实《学联学生会组织改革方案》，在学生代表大会换届规范、学生公信力、民主选拔方面予以严格监督，以便选拔具有参与能力和广泛群众基础的学生来代表学生群众公正行使学生权力。
（二）开辟多元畅通的学生权力行使渠道
学生权力运行的载体必须优化自身职能，打造学生参与的动态模式，搭建信息化参与渠道，为学生利益表达和权力行使提供目标明确、机制完善的组织平台。第一，优化学生自治机构的组织职能。一方面，学生代表大会、研究生代表大会作为学生会组织最高权力机构，需要塑造在学生群体中的公信力，重点扩大普通学生代表比例，重视学生代表表决权的行使，加强对学生代表提案的监控管理工作，严格审查提案汇报反馈流程。学生代表务必发挥桥梁纽带作用，最大限度征求广大同学对学校工作的意见和建议。另一方面，各级学生会及学生社团组织在实现自我教育、自我管理和自我服务的同时，需要打造多层面、多维度的学生参与模式。例如，学生代表与各职能部处（教务处、学生发展规划处、学生工作处、后勤服务处等）组织常态化座谈交流会，围绕方案制定、民主征询和信息反馈等方面进行充分交流。在二级学院治理中，在不同学科、专业中委派学生代表参加教学联席会，就教学的计划、内容、方式等问题集中讨论，充分尊重学生在本专业课程教学领域的决策权。第二，在学校常设机构和事务管理决策机构中设立学生代表席位。在学校重要委员会如党委委员会、校务委员会、学术委员会、教学工作委员会等核心机构中选派学生代表，明确学生代表的具体席位或比例，学生权力行使模式以“学生发展领域有决策权，后勤事务有监督权，课堂教学事务有评价权，学习发展有知情权”为理想情态。第三，丰富信息化参与渠道，搭建学生需求数据共享平台。学校需要充分利用互联网快捷交互性强的特点，将信息化手段与学生的校园生活体验紧密结合，实现学生主体意愿的及时反馈。首先，学校可建立学生参与治理网络平台，将与学生密切相关的重大决策发布平台上，广泛征集学生群体的意见建议，实现社情民意的良性互动。其次，学校应加快大学治理数据库建设，搭建学生需求数据共享平台。通过对数据的采集、挖掘、分析和处理，实现对学生需求捕捉的科学化、精准化和智慧化。
（三）构建基于身份认同的学生权力运行机制
学生的权力意识产生植根于和谐的民主氛围、完善清晰的制度规范和自身主体地位的实现。学校需要探索以学生为中心的发展理念与大学治理运行模式的辩证关系，建立完善的学生权力运行机制，用学生在大学治理中自我效能感的提升和自身利益保障来促进学生树立正确的权力观，激发学生在大学治理中的参与动力。第一，建立平等的对话协商机制，重塑学生参与理念。对话协商的民主形式是学生参与治理的有效途径，学校必须在“以生为本”的组织理念中，注重主体之间的交互作用，将治理过程协商模式从“主、客二分的对话模式”转变为“主体间性的对话协商模式”。在民主协商过程中，要保证协商地位平等、沟通态度坦诚、信息反馈流畅、政务公开透明。校方不能抱着“走形式、走过场”的态度，学生也要悉心准备提案和决策建议，以此达到共同治理的效果。第二，构建“指导-服务”机制，提升学生参与能力。学校应为学生开展民主素养及参与能力培训，将大学治理的决策领域、内容、流程等方面进行基本认知普及，通过有针对性的参与能力训练，在事务的规划、监督和评估方面提升学生角色胜任力，增强学生对参与治理的自我效能期待。第三，建立榜样引领机制，形成学生参与价值共识。学校通过塑造优秀校园工作标兵等学生榜样，引领学生树立正确权力观，激发学生对参与治理的成就需要和归属需要，形成参与治理的行为导向。同时，推动学生将自我发展目标融入参与大学治理的实践活动中，形成全局观念、长远观念和集体观念，在参与治理的过程中实现组织目标和自身价值。
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（责任编辑 黄建新）