容错机制法治化要立法先行
容错纠错机制的目的与价值主要有两个：一是激励和保护改革创新者的积极性，使改革创新获得持久原动力；二是激励和保护积极履职做事官员的积极性，使这些官员不因行政有为而动辄得咎。容错机制的适用风险之一就是与决策追责制的矛盾冲突。既要容许决策失误，又要实行决策追责制，两者关系到底如何处理？为了解决这些问题，管控（规避）容错机制的适用风险，比较可靠的路径是实现“容错机制法治化”。
一、規定决策失误免责条款
免责条款是指规定一定条件下免除当事人法律责任的条款。具体到容错机制，免责条款是指规定怎样的决策失误可以容许或者怎样的决策失误可以不追究决策者责任的条款。一般而言，可以容许的决策失误应当同时满足四个条件：一是不属于重大决策；二是决策针对且为了满足公共利益，解决公共问题；三是决策者在决策过程中严格遵守决策程序，尤其是调查研究、听取意见和集体讨论程序；四是决策虽有失误，但负面影响小，未造成重大损失或者恶劣影响。在国家和地方法律及规范性文件中规定决策失误免责条款，既可以为改革创新和行政有为预留出口，辟出空间，同时也有利于决策者及时决策，避免决策久拖不决造成重大损失和恶劣影响。
二、规定决策失误追责条款
1.重大决策失误不能容错。我国有不少地方立法对重大决策的概念和事项作了界定。例如，《天津市人民政府重大事项决策程序规则》第五条列举了市政府十六项重大决策事项；《广东省重大行政决策听证规定》第四条规定了属于重大行政决策、应当组织听证的四方面事项：一是法律、法规、规章规定应当听证的行政决策事项；二是编制重要规划等涉及重大公共利益的行政决策事项；三是教育、医疗等社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的行政决策事项；四是行政机关认为需要听证的行政决策事项。这些规定是否科学合理有待实践检验，但其对重大决策主要特点的概括是可取的，即重大决策是一些带有全局性、涉及人多、涉及地域广、涉及利益更具根本性的决策。重大决策失误会损害为数众多人的根本利益，这种决策失误不能被容错。
2.决策严重失误不能容错。一般来说，决策失误程度与损害（损失）等级呈正相关性，即决策失误越严重，损害等级就愈高。当然，对损害等级的评估带有主观性，解决这个问题的方法就是在可能的基础上达成最低限度的共识，得出各种意见之间的最大公约数，即“共存”。共存的内容主要有三个：一是个体生命、健康安全；二是社会共同体安全，例如公共安全、公共设施安全、生态环境安全等；三是国家共同体安全（国家安全）。如果决策失误造成对共存的损害，表明决策失误严重，这种决策失误不能被容错。
3.不经法定程序作出重大决策不能容错。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的规定，作出重大决策要经公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定等五个程序。这五个程序一个都不能少，少了就要被追责。适用这一标准的追责要同时沿两个方向进行。一是沿决策行为的方向，对不经法定程序作出重大决策的决策者实行问责。二是沿重大决策的方向，如果该重大决策尚未执行，则该重大决策不能执行，需要启动程序补正；如果该重大决策正在执行，则执行过程应当中止，经决策评估后再决定是继续执行还是终止执行；如果该重大决策已执行完毕并导致损害性后果，则应当启动责任倒查机制。以程序是否合法作为决策追责的标准，操作起来相对容易。因为，在许多时候，重大决策的内容是否正确在短时间内是无法判断的，需要经过历史周期的检验，但重大决策的制定程序是否合法很容易判断。为了以程序正义保证决策民主化、科学化，凡不经法定程序作出重大决策的行为都不能容许，都要被追究行政责任，从而使决策者养成遵守决策法定程序的自觉，尤其是重大决策不能搞“拍脑瓜”式决策。
三、规定配套制度，减少决策失误
对于鼓励创新和行政有为，容错机制确有存在的必要。但不可否认，可以容许的失误也是失误。有失误就可能引发风险，包括政治、经济、社会、道德等风险。这表明，容错机制不能没有，也不能不用，但不能多用，多用或者高频次使用可能会引发新的风险，尤其会损害信赖利益，引发政府公信力危机，给社会造成政府不负责任、政府不诚信的不良印象。因此，有必要通过国家和地方法律及规范性文件规定配套制度，目的是减少决策失误。在实践中，要注意将容错机制与减少决策失误制度结合使用，既容许符合法定条件的决策失误，又减少容错机制的使用频次。
（胡晓慧摘自《中国党政干部论坛》2016年第8期）