浅析行政事业单位实施全面预算管理与成本控制的可行性
摘要：本文从分析全面预算与成本控制的关系入手，剖析全面预算管理对于成本控制的有效性，提出行政事业单位实施全面预算管理与成本控制体系的必要性并分析可行性。
关键词：全面预算；成本控制；可行性
中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号：2096-3157（2018）07 -0021-03
近年来，行政事业单位的外部环境发生了很大变化，只有具有较强的创新能力和资金使用效益的单位才能持续稳定的发展。行政事业单位必须要面对如何最大限度的控制成本，怎样合理配置现有的各种资源，实现成本最小化效益最大化目标的问题。全面预算作为加强成本控制和内部管理的有效手段，实施的重要性和紧迫性日益突显。因此，实施全面预算与成本控制是行政事业单位在现代经济体制下的必然选择。
一、 相关概念
1.全面预算管理概念
全面预算管理的概念起源于企业，其内涵是指对现有资源的最合理配置，并分析、协调、控制预算的执行，并以预期目标为衡量标准对结果进行考评。
结合行政事业单位特性，全面预算管理是指将单位的目标及资源以预算的方式加以量化，并监管预算的执行，使资源得到最有效的利用和目标得以实现的单位内部管理活动。全面预算管理是一种系统化的管理活动，主要由预算的编制、执行、考核、评价与激励五个方面组成。全面预算管理具有五大特征：系统性、全程性、全面性、全员性、效益性。
2.成本控制概念
成本控制简单来说就是降低费用的支出，但其概念可以衍生到包括统筹安排成本、数量和收入的相互关系，以求收入的增长超过成本的增长，实现成本的相对节约。也可以是以成本作为控制的对象，通过制定成本总水平指标值（目标成本或预期成本）、可比产品成本降低率以及控制成本的责任等，达到对经济活动实施有效控制目的的一系列管理活动与过程。
结合行政事业单位特性，成本控制是指结合单位发展战略、运行模式、业务情况等因素，制定或计划成本标准（目标成本），通过成本核算、分析、管控、考评，最终达到成本最低效益、最高的资源、最有效配置的管理活动。它包括了降低成本的结果，也包括了制定制度、约束成本的管理过程。
二、全面预算管理与成本控制的有效性
由于行政事业单位的特殊性，其成本控制不应是单纯的节约支出，应是系统全面控制的概念，并且成本控制反对“秋后算账”，提倡预先控制。成本控制是行政事业单位实现可持续发展的重要途径之一，但其本身又存在很多问题和困难。全面预算作为一种战略工具和管理工具，它的全员、全额、全过程特性对于成本控制的预先性和系统性具有极大的作用；全面预算是成本支出的基准，全面预算管理对成本控制具有约束力和导向性。因此，行政事业单位想最有效的实现成本控制就必须要实施全面预算管理。
1.全面预算管理有利于提高全员成本意识，实现成本控制全面化
成本的管理是管理者需关心的，但成本的消耗是全面、细节的。全面预算管理不包括财务核算，还包括制定预算目标、预算标准、预算控制等策略，由此来约束和控制成本费用的支出，并且建立起一套完善的管理制度。在全面预算的管理体系下，管理者和普通员工都必须严格按照预算控制成本的管理理念工作，尽可能在最低成本中寻求最大的效益。从這个层面来讲，全面预算管理也是一种全员成本意识管理。
2.全面预算管理有利于明确单位目标，实现成本控制导向
行政事业单位有可持续发展的战略目标，有社会效益和经济效益的双重运行目标，也有各项业务活动的项目目标。无论哪个目标都是全面预算管理进行的立足点和根本出发点。预算就是将单位各项目标量化、细化，作为资源配置、成本控制的前提和基础。在行政事业单位运行中，预算是联系单位发展目标与运行绩效的主要工具。通过全面预算，有助于对单位目标的进程和实现情况进行监管和分析，把握成本控制的方向。
3.全面预算管理有利于细化目标成本，实现成本控制约束
预算本身具有预见性和控制性。预见性体现在对工作标准的制定上，预算的编制指出了未来所要开展工作需实现的目标成本并且将之细化、量化。控制性体现在预算的执行必须以目标成本作为参照，采取必要的措施来避免差异。预算的考评是鉴别偏差，纠正不利影响。必要时在执行中通过成本分析调整预算，从而更加严格的控制成本。有了具体的目标成本就能降低运行过程中成本支出的随意性，有效约束成本支出。
4.全面预算管理有利于降低成本，提高单位效益
首先，在财务管理上，单位的成本、费用、收入等均为全面预算管理体系的组成部分，全面预算管理以预算目标方式体现单位运行过程中的成本、费用、收入问题。通过对这些因素的有效预测，配合相应的绩效考核措施，可实现对下一年度发展目标和成本水平的策划和监控。运行过程中成本、费用、收入水平与预算目标发生较大偏离时，可以有针对性的管理和处理措施。此外，全面预算管理还可以通过成本与收入间的平衡关系，对成本节约进行精确估计。其次，在人员管理上，全面预算管理能够约束成本消耗者的行为，降本固效；另一方面，全面预算管理也是一种考核手段，对成本消耗者进行监督与考察可以提高员工控制成本的积极性，从而综合性的降低单位的成本。
诚然，成本控制可以通过多种方式来实现，全面预算管理是其中最为有效和必然的管控手段之一。全面预算管理是单位内部进行控制的有效工具，兼具控制、激励、评价等功能为一体的一种综合性的战略管理机制，处于运行管理的核心地位。
三、行政事业单位实施全面预算管理与成本控制的必要性
1.全面预算管理与成本控制有助于行政事业单位提高战略管理能力
单位的战略管理能力与成本控制能力表现为正比关系。成本控制能力越强，战略管理能力就越高。全面预算作为单位战略目标的具体说明和表现，运用科学的预测，全面预算管理对将来的发展战略进行系统的规划并通过预算来指导和约束具体的运行活动。将预算目标层层分解落实到各个部门的责任，将责任目标细分到每一个具体的部门、项目和人员，执行全员、全额、全程的成本和运行控制，实现战略目标。此外，通过全面预算管理，还可以发现发展机遇并利用全面预算管理与成本控制体系及时反馈这一信息，为进行战略调整提供可靠依据，在多变的环境下实现成本领先，促进战略管理能力提高。
2.全面预算管理与成本控制有助于行政事业单位优化组织机构治理
全面预算管理组织体系是全面预算管理能够有序开展的基础，全面预算管理组织由决策机构、工作机构和执行机构三个层面组成，承担着预算编制、审批、执行、控制、调整、核算、分析、监督、考评及奖惩等一系列预算管理活动。决策机构是指组织领导全面预算管理的最高权力组织；工作机构是指负责预算的编制、审查、协调、控制、调整、核算、分析、反馈、考评与奖惩的组织；执行机构是指负责预算执行的各个责任预算执行主体。根据各单位的不同需要，三个机构可以交叉负责，不一定相互分离。全面预算管理的全员、全额、全程特性保证了全面预算编制与实施的整个过程都是对单位业务情况、财务状况、人员情况、成本应用等的一次暴露与审查，能够更加深入的了解单位的各个环节和组织状况，从而在编制与实施过程中不断优化组织机构，使内部所有组织行为统一到一个战略目标中。
3.全面预算管理与成本控制有助于行政事业单位达到资源有效配置
资源有效配置也是成本控制的重要内容。在全面预算管理中，预算目标是对单位人、财、物等资源的体现和衡量，是管理者对资源进行分配与调度的出发点。全面预算的编制实际上体现了对单位现有资源进行梳理的过程。通过对预算目标的编制和分解、平衡，可最大限度地对有限资源进行合理安排，使单位在运行过程中实现各种资源价值的充分利用；通过全面预算对成本的约束可以避免资源低效使用。
4.全面预算管理与成本控制有助于行政事业单位完善考评机制
预算目标是单位进行绩效考核的基础，全面预算就是将期内的收入、成本等运行目标量化和细化，分解落实到各层级、各部门，单位以预算目标作为各部门绩效考核的主要依据。在考核过程中，全面预算目标除了能为考核提供参照外，还可以根据预算执行情况，结合单位发展战略，对绩效考核制度进行修改和完善，保证考核结果的科学合理，强化激励作用。同时，通过预算目标的实现程度对单位各成员及部门进行考评激励，奖功惩过，有利于实现责、权、利关系的规范化。全面预算管理和绩效考核制度共同作用，可以激励并约束相关主体追求高收入增长和低成本费用。全面预算管理还可对财务治理活动和内部运行活动进行有效控制，完善管理机制。
5.全面预算管理与成本控制有助于行政事业单位部门工作合理协调
全面预算管理是一项系统工程，在对预算进行全面编制的过程中，单位各部门及成员共同努力实现发展目标。单位的各项活动都是密切联系、相互协调的，管理活动须全面安排，统筹兼顾，平衡发展。预算管理的导向是使取得和使用的各种资源均纳入相应的预算编制，并将预算作为各项活动的控制目标和各部门成员的考核依据。以全面预算的方式实现对全单位、全员、全成本的控制和协调，减少矛盾、冲突的发生，使人、财、物等关系始终处于相对平衡状态。当单位以较少的资源及成本消耗实现较大的效益就是实现了全面预算和成本控制管理的价值。此外，全面预算的编制是由上而下、由下而上、纵横不断、循环进行的，有助于领导、各部门主管、成员在应对重大问题时达成共识，为快速解决问题创造条件。同时，全面预算管理有效促进单位内部形成团结合作的和谐氛围，增强纪律性，提高整体工作效率。
四、行政事业单位实施全面预算管理与成本控制体系的可行性
行政事业单位的收入包括财政收入与非财政收入，都是有限的。因此，事业单位也要面临成本和效益的衡量问题。预算管理的核心就是如何使有限的资金发挥最大的效用。借助全面预算管理，通过科学的预算编制，预算执行过程中的有效控制，预算结果的激励约束，行政事业单位能够实现资源优化配置，实现小成本出大效益这一目标。
1.面向全员控制的成本管理与全面预算管理可融合
全面预算管理具有全员、全程的特点，全面预算编制初始就是需要从业务方面出发，按照项目-部门-单位分级向上预测申报，然后汇总成单位总预算。预算编制完成后，要監控预算执行和进行绩效考评，及时发现问题并调整预算。资金的使用由预算目标进行约束和调控，通过资金使用责任制，根据部门、员工的实际工作需要，合理分配资金。通过全员的参与，全面制定各项工作任务的目标成本，实时分析、控制、调整，优化资源配置，实现单位目标。
2.面向全程控制的成本管理与全面预算管理可相融
面向全程控制的成本管理与全面预算管理相融主要包括两层含义：一是将预算推进到三层级，以责任为中心、项目为预算对象，分别对收入、成本进行预算的编、管、控。二是从关注预算结果转向控制过程，通过控制成本费用的预算，约束不合理支出，是为预算的事前控制；实时分析实绩与预算差异，是为预算的事中控制；考评预算的结果和效果，是为预算的事后控制。实施成本的全过程控制不仅仅是成本管理更是综合管理水平的提升。通过预算的编制与数据分析，实现全面预算目标下的动态控制，落实各级人员责任；促进内部管理系统完善，强化流程，注重量化财务指标；促使成本、费用与对应的成本动因匹配，提高价值链。
3.面向全程控制的成本管理与绩效管理可相融
绩效考核是对责任中心成本核算结果的评定，一方面体现了以责任中心为主体的全成本管理理念，另一方面由于成本细化到三层级，提高了各层级、各部门内部成本考核的准确度。成本管理与绩效考核相辅相成，责任中心业绩考评的数据来源于三级成本核算，以成本预算作为绩效考核的一个财务指标，按设定的方案进行考核；同时责任中心的考核结果又能推动成本控制和全面预算更进一步。
4.面向全程控制的全成本管理与战略管理可相融
将全程控制的成本管理与战略结合是对竞争环境变化做出的一种适应性变革。由于采用过程控制，使动态的成本数据更加精准、实时、有效。有科学的数据作为进行事前预测和事中决策的战略依据，使战略决策更有针对性。因为成本管理面向全程控制，有助于从长远全局角度来帮助单位发展。通过全面预算成本管理体系进行事前成本预算、事中成本控制、事后成本考核，重新构建成本价值链，实现更佳的社会效益和经济效益，保障单位的效益最大化。
综上所述，单位内部资源如何合理配置、如何控制支出、如何加强内部各部门的协作等方面是行政事业单位当前的关注重点，行政事业单位在实施成本控制时，将单位实际情况和资金流转方式与全面预算管理目标契合，全面预算管理和成本控制体系可以得到广泛的运用并发挥作用。
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作者简介：
浦琳洁，供职于江苏省血吸虫病防治研究所。