新时期我国高等教育中政府角色探析
上世纪末，世界各国的高等教育都进行着不同程度的改革，主要涉及重设相关政府机构的职能、重塑政府与高校、高校与市场、高校与学生的关系等，传统的高等教育逐步走向改革的道路。我国也不例外，已初步建立了适应社会主义市场经济体制的高等教育宏观结构和新型高等教育管理体制的框架，为21世纪初高等教育的发展奠定了基础。
20世纪80年代以来，以政府为主导高等教育改革不断走向深入，除了政府的职能因素，许多国家的高等教育系统都不同程度地受到了市场力量的影响。与此同时，传统的国家和高等教育的关系也发生了重大变化。本文拟探讨在新时期下，政府对于高等教育所扮演的新的角色是什么，在改革的进程中曾经走过哪方面的弯路，以及笔者认为在高等教育中政府应当扮演的角色角色。
一、什么是高教管理的政府角色
众所周知，政府的角色在我国高等教育中的角色是极其重要的，伴随着教育发展的始终，但到底政府在高等教育中的角色是什么，却少有分析。政府角色，“一般是指政府的作用，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等方面，欧文休斯在论述政府角色时，涉及到了政府的工具、政府干预的阶段公共部门的必要性、政府的基本职能、有关政府规模等问题。”从政府职能在教育领域中的角度看，政府的社会事务管理职能之一是提供必须的公共产品一教育，并且承担对其教育思想确定、培养目标制定、教育资源分配、教育发展规划等的“引领人”角色，这也是政府阶级性和社会性的基本属性所决定的。此外，教育的特殊性也决定了政府介入教育市场的必要性。高校属于高等教育事业具体表现形态，是实现国家教育意志的载体，政府对高等教育事业的管理则体现在对高校的管理模式上。
二、高教管理中政府角色错位的不良影响
1.“政府本位”的管理模式普遍存在且影响深远，其不良影响主要表现在以下几个方面：其一，权限范围内与权限范围外的角色错位，往往以“全能者”的身份出现，许多管理超出了其权限范围，涉足到了本应由高校自己管理的内部事务。其二，多重角色与分化角色的错位。长期以来，我国政府集高等学校的举办者、办学者、管理者于一身，政府的角色是多重的，这种多重合一的政府角色所造成的直接后果就是政校不分、政府与高校的关系混乱。其三，政府的主要角色和次要角色的错位。按照现在市场经济发展的要求，政府的主要角色应是侧重于宏观调控，抓高校的办学方向等大政方针；应该是“掌舵”而不是“划浆”；应该是办“教育”而不是办“学校”。但实际上，政府对高校的规划、调控、监督角色过弱，而具体执行角色过重，对高校的发展缺乏科学的规划指导和有力的监督和制约，却热衷于直接管理高校的人、财、物，把大量的时间和精力放在高校内部的日常事务管理上。
2.造成高等学校的重复建设和教育资源浪费及低水平办学。 条块分割，自成体系，各自封闭办学，直接导致部门和地方在低水平上重复设置高等学校和专业，造成资源配置的不合理。 中央部门和地方分别办学并直接管理，地方政府中各业务厅局也要自己办学，造成大的条块分割和小的条块分割，乃至大小块块、条条也分割，形成各自“小而全”的封闭体系。在条块分割的体制下，一些已经设置的院校和专业，由于本部门或本地区对人才需要有限而不能发挥应有的作用；而另一些部门或地方又根据自己有限的需要，投资新建同样或类似的院校和专业。这样，使得学校的规模效益降低，办学条件也难以改善。
3.造成单学科性院校过多，学校规模小，办学效率低下。 在上世纪 80年代末 90 年代初， 我国高等学校的办学效率一直受到有关部门和学者的关注。世界银行对我国 136 所重点高校生均成本和规模效益进行了实证分析，指出中国高等学校存在着规模小、效率低的现象。 80 年代我国高等教育规模扩大采取了 “外延式”的发展道路，学校数量从不断扩大，在校生人数相应减少，这种“外延式发展”给我国高等学校造成了布点多、规模小、资源浪费严重，办学效率低下的格局。各高等学校由于隶属于部委或地方，只能根据部门的需要而非教育规律或学校实际来培养人才。
三、新时期高教管理中政府角色的正确定位
1.改革产权管理体制，实现高校的法人治理。明晰政府与高校间的法律关系。政府与高校的关系问题本质上是政府作为所有者的代表与高校作为代理人的委托代理关系和作为政府行政权利的代表与高校的管理与被管理的关系，而后一个关系更多的是由前一个关系决定和影响的。因此，政府因从作为所有者的身份中退出，从而在本质上改善政府与高校的关系。任何投资者戴政府作为所有者可以监督和管理高等院校法人财产，但不能因“终极所有权”而抽调抽调高等院校法人财产。同时，要建立学校内部民主决策制度，理顺董事会与校长之间的关系，进一步完善高等院校法人的内部治理结构。
2.改革原有的高等教育管理体制，以适应社会主义市场经济体制的需要。我国过去在计划经济体制下形成的管制型政府，是以政府的全能主义和权力本位为特征，对社会各种事物进行直接的、大一统式的管制，使得整个社会处于以政府为中心的状态。在高等教育领域中，政府为了加强对大学的管理，教育主管部门总是想方设法制定出各种规章制度来管理大学，并设立了众多职能机构来对口管理大学某一方面的事务。为此，大学也必然要设立相应的机构来与这种职能机构对口联系，从而导致了大学在组织结构设立上与政府高度相同。在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起基础性调节作用，经济发展将改变主要由行业的业务主管部门，以条条的形式来规划和组织的这种做法，极少数特殊的行业除外。相应的人才培养也应该改变这种做法。在市场经济条件下，从我国的国情出发，高等教育应按照中央和省级人民政府两级管理、分工负责的原则进行规划和组织，更多地面向地方培养人才，同时兼顾行业部门的需要。
3.建立与健全政府与高校间的教育中介组织。中介机构是社会利益关系日趋复杂化的产物，一个完善的市场经济体系，必须具备发达的中介服务组织系统。教育中介机构的建立能够加强学校、政府、家长三方的联系，确保教育质量；同时也能为各级部门提供教育信息，对政府的评估、决策过程进行管理和监督，确保程序执行的规范化和科学化，实现政府对学校微观管理的职能替代，弥补政府失灵而造成的损失。尤其是在高等教育的领域中，中介机构是政府与高校之间的纽带和缓冲器。其作用表现为：一方面作为高等教育的代言人，它可以帮助高校向政府提出要求；另一方面作为政府的得力助手，它也可以帮助政府施加适当的责任给高校。可以说，靠教育中介结构来沟通政府与高校之间的关系，能够充分利用和调动社会各界力量和资源致力于高等教育事业的建设和发展，是一种行之有效的方式。
4.通过合并调整组建综合性大学、多科性大学。这有利于高教资源优化配置，有利于提高人才培养质量，有利于新学科的发展和科研水平的提高。20 世纪 90 年代初， 伴随着教育大众化理念的普遍接受， 为顺应现代高等教育的发展规律， 满足我国社会主义市场经济迅猛发展对新型人才的迫切需求， 我国正式启动了以 “共建、调整、合作、合并”为主要内容， 以旨在提高高校办学效益， 调整高校布局结构， 强化高校学科建设为目的的高等教育管理体制改革。
（作者单位：东莞理工学院城市学院）