浅析证券自律监管体系的完善
摘要：从1984年7月北京天桥百货商场和上海飞乐股份有限公司首次向社会公开发行股票到今天，中国的证券市场已经走过了二十七个年头。证券市场的欣欣向荣，使得证券监管体制和法制不断走向完善；同时，也要看到证券投资者保护的状况和监管的效率仍有许多地方令人堪忧。尝试对中国证券监管的现状作出实证分析，并阐明完善证券监管必须从社会整体经济利益出发，合理界定政府监管权力和证券自律机构的权利。
关键词：证券监管；证券自律监管；证券法
中图分类号：F830.91文献标志码：A文章编号：1002—2589（2011）11—0059—02
一、中国证券自律监管的困境
证券交易所作为证券市场的枢纽，是证券集中交易制度下的重要自律管理主体。交易所自律监管与证券行政监管的力量相辅相成，构成多层次的有效监管体制。然而目前中国交易所自律监管与行政监管的关系现状及其监管效果却不尽如人意。目前学界已经公认，中国证券交易所是典型的政府控制型。然而，政府主导的证券监管体制无疑存在着不少监管缺陷：首先，中国证券市场已被形象地称为“政策市”，处于一种极不健康的发展状况；其次，权力的过度集中引发了权力的腐败，寻租现象层出不穷；再次，投资者对政府的依赖心理，使其丧失了独立判断证券走势的能力，而政府监管的不完备又会导致证券违规现象如内幕交易、操纵市场等频繁发生，极易损坏投资者权益。以上这些都是中国证券市场上由于政府过度监管所产生的负效应的现状。
证券监管权的配置还涉及到监管效率问题。目前监管效率低下产生的根源在于证监会和交易所监管权的重叠配置。首先，对证监会而言，其将一些日常监管活动也纳入监管范围，定位出现偏差，这样一方面产生了与交易所监管的重合，而且证监会的处罚周期相对较长、处罚效率较低；另一方面，由于监管范围的过于宽泛，其也难以将对特定违法行为的查处作为其监管的重点，这样一来，反而对一些本属于证监会监管职责内的行为放松监管。其次，对交易所而言，其无法充分发挥自律监管的职能，且其监管手段相对落后，因而影响了违法案件查处的效率。目前监管权配置的不合理导致过度监管与监管缺失并存的现状，造成对监管资源的浪费，也让被监管者承担不必要的负担。
证券自律监管是证券监管体系中的重要组成部分，在成熟市场经济国家，自律监管都发挥着重要作用。西方国家的证券市场的发展模式基本上是先有证券市场的自由交易，后有证券市场自律，最后才出现政府监管。
二、中国证券监管问题的法律分析
《证券法》所追求的秩序价值是以维护证券市场的稳定运行，克服证券市场失灵，保障投资者的合法权益为目的，以确保信息充分公开，禁止操纵、欺诈、内幕交易，完善投资者法律救济制度，强化政府约束和自律约束等制度为手段，以发挥市场的自发引导功能和对市场进行适度干预为内容的规范体系。就其立法的目的来说是有积极意义的。但就目前而言，中国的情况是，证券违法行为的受害人没法得到满意的补偿。一方面由于《证券法》中缺乏民事责任的规定，实践中对有关违法为基本都采用行政处罚的办法解决，实际上行政处罚的方式并没有使受害的投资者得到补偿。另一方面没有合适的诉讼机制给证券投资者。从中国现有的民诉法上看，只有代表人诉讼制度。但代表人诉讼制度在证券纠纷中操作起来很有困难。
中国《证券法》所规定的证券市场监管，其实基本上是行政监管为主，自律监管未作系统性的表述。这主要表现在两个方面：一是对自律监管组织的定位不清，法律没有明确赋予证券交易所、证券业协会独立的法律地位；二是法律对证券市场自律组织的授权不明，自律组织的自律权力与政府监管权力混淆。这两点是中国目前证券市场中自律组织难以发挥作用的关键原因。而中国证券市场的自律性组织是由政府主动设立而非自发生于民间，难以获得证券市场主体的认同则是其功能难以发挥的根本原因。
三、完善中国证券自律监管
完善中国证券自律监管，笔者认为主要包括以下两方面：
（一）严格控制政府监管的范围
适度的政府监管，指的是把政府监管严格限制在市场失灵的并能产生效益的领域，主要包括：
1.打击证券市场的违规违法行为。2001 年以来，中国证监会加大了对违法违规案件的查处力度，对于防范和化解市场风险，规范市场参与者以及警示和教育投资者起到了重要作用，使市场中长期存在并为广大中小投资者深恶痛绝的内幕交易、庄家操纵行为得到了一定的遏制。即使如此，政府仍直接参与证券活动，很难以公正的裁决者身份代表国家居中解决纠纷矛盾。因此，政府应尽快摆脱证券市场参与者的身份，尽量处于超脱者的地位。一旦证券市场出现违规违法行为，就可以代表国家以裁决者的身份进行公正处理，从而使证券发行交易市场实现规范化。
2.实行严格的信息披露制度。证券市场上的信息存在着非对称性的特点，而 “证券市场上的欺诈行为和内幕交易就本质而言是非对称信息的直接衍生物”。因此，实行严格的信息披露制度是政府保证所有投资者平等、快速、全面地得到上市企业披露的与其证券有关的一切信息所必需的。具体地讲，政府在实行严格的信息披露制度方面应做到：保证企业披露的信息真实、全面、及时；保证投资者平等地获得企业所披露的信息，禁止拥有信息优势的主体从事市场内幕交易。只有实行严格的信息披露制度，才能建立起证券市场的信用，吸引投资者积极参与，引导社会资金和资本合理分流，实现资本金的优化配置。
3.确保证券经营机构（证券商）的稳健运营。保护投资者的合法权益、稳定证券市场秩序的前提就是证券经营机构的稳健运营，所以，政府在这方面肩负着不可推卸的责任。在中国，证券经营机构根据其组织结构可分为证券专营机构和证券兼营机构两类。政府应致力于证券经营机构的资格审查、业务经营的监管和风险的控制与防范，确保证券经营机构的稳健运营。此外，其他证券中介机构如会计事务所、资产评估机构、律师事务所、投资咨询公司等的合法经营，也是证券市场正常运行必不可少的重要组成部分，因此，政府对这些中介机构的资格确认及管理也是不可或缺的。
4.开展投资者教育和完善民事救济制度，保护投资者合法权益。证券的发行和证券市场的正常运营是公司和政府筹集资金的重要途径，也是促进一国经济繁荣和稳定的主要金融手段。保护投资者权益，尤其是保护中小投资者的权益，成为稳定证券市场的关键。因此，世界各国政府都致力于建立一套行之有效的保护投资者权益的制度。保护投资者权益表现在许多方面，而关系到投资者自身的主要有两个方面：一是大力开展投资者教育，使之增强风险意识，确立理性投资的观念；二是完善民事救济制度，鼓励和保护投资者追讨个人经济损失。
（二）建立起完善的自律监管体系
证券市场的自律监管主要包括证券交易所的自律和证券经营机构组成的证券业协会的自律。在中国，证券交易所的自律初步发挥了一线监管的作用，但监管能力低下、监管自觉性差；证券业协会还没有真正发挥作为自律组织的作用。因此，要建立、健全证券交易所和证券业协会双重自律，并以法律形式确立自律机构的法律地位，赋予其制定自律规则、监管市场、处理违规行为的权利，使自律机构充分发挥自我管理、自我约束、自我发展的功能。
1.对上市公司的审核。在中国，企业发行股票的程序是 “三次申请，两次批准”。企业能否上市并不取决于市场和投资者，而是取决于权力者的好恶与政策的倾斜。
2.对会员和上市公司的监管。证券自律机构要督促会员公司严格遵纪守法，主要表现在：制定会员公司业务管理目标，督促会员建立严格的内部自律机构；加强对会员的业务指导和监管，及时有效地发现和查处会员的违法违规行为；建立严格的会员处罚制度等。自律机构要严格审核上市公司披露的信息内容，及时发现和查处信息披露中的各种违法违规行为，督促上市公司提高信息披露质量。
3.仲裁处理证券纠纷，并为政府监管机构处理违法违规行为提供建议。发挥自律机构的仲裁功能，高效、简便、专业地处理大量证券纠纷，不仅能减轻政府监管机构的负担，而且能提高市场监管效率。由于自律机构本身是直接的市场参与者，比政府机构掌握更多的信息，所以能为其提供咨询和建议。
4.参与证券法律法规的制定。证券业自律机构应有权参与证券法律、法规的制定。证券市场理想的秩序状态应表现为：证券市场是一个完全有效的自由市场，即市场能够充分地反映价格机制和供求变化规律；其次，市场中的各类参与者都能够在统一的规则下从事市场竞争，投资者的合法权益得以有效保护；再次，证券市场内外协调有序，内部配合细致，外部反市场行为得以遏制；最后，主体的权利和义务边界清楚，越权和侵权行为发生的比例明显减少，法律的正义价值充分实现。要确保中国证券市场未来理想的秩序，需要不断地努力建立起完善的证券自律监管体系。
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（责任编辑/ 李璐瑶）