公共服务均等化是缩小城乡差距的重要途径
在全球化背景下，中国用20多年的时间完成了发达国家用80年才能完成的工业化进程，经济总量跃居世界第四位。但是，伴随着经济的快速发展，随之而来的是巨大的社会发展不平衡。这种不平衡突出表现在城乡之间，城乡之间的巨人鸿沟已成为构建社会主义和谐社会的一大羁绊。
不断扩大的城多差距
一、城乡收入差距逐年扩大。2004年和2005年城乡居民收入比分别为3.21:1和3.22:1，2006年进一步扩大到3.28:1。由于农民的收入中有相当一部分是实物收入，而城市居民收入中各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生等并没有纳入统计范围，因此，城乡收入的实际差距应在六倍左右。
二、城乡医疗卫生资源分布不均衡。农民获得医疗保健卫生服务的能力要远低于城镇居民。城市拥有最优质的医疗资源，约有80％左右的医疗资源集中在城市，农村缺医少药的情况没有得到根本改观，农村因病致贫、因病返贫的情况仍较为普遍。
三、农村生态环境污染严重是城乡差距的又一重要方面。长期以来，我国的环境政策对农村的生态环境关注不够，其实，农村的环境污染比城市更严重：垃圾靠风刮、污水靠蒸发，是不少地区农村环境的真实写照，农村的污染可概括为“三致”——致癌、致突变、致畸形。农村生产与生活中存在的环境问题，已成为农村经济社会可持续发展的制约因素。据测算，全国因固体废弃物堆存而被占用和毁损的农田面积已超过200万亩。同时，城市工业污染向农村转移趋势加剧，对水体的污染也越来越严重。
四、城乡教育发展严重失衡。长期以来，农村教育经费严重不足，城乡教育资源分配差距悬殊，教育不公平的问题未能有效解决。目前在校大学生中，城镇居民的子女约占70％，农村子弟约占30％，这与全国总人口中农村占70％、城镇居民占30％的格局刚好反过来。
五、城乡社会保障差距不均等。目前，城镇以养老、医疗等为主体的社会保障体系趋于完善，但是，大多数农民仍然采取的是家庭养老的模式。新型农村合作医疗尽管在解决农民看病难、看病贵等方面发挥了积极作用，但从其实际运行情况看，由于其覆盖面窄，报销率低，并不能从根本上解决农民的医疗问题。
城乡差距悬殊的财政分析
导致城乡差距悬殊的原因很多。从表面来看，农民收入增收缓慢是城乡差距扩大的一个重要原因；从历史的角度看，是长期以来实行的“农业支持工业，农村支持城市”的非均衡发展战略所致。但更深层的原因在于“城乡二元结构”，非均等化的公共服务导致农民无法享受和城市居民同等水平的公共产品和公共服务。而农村公共服务之所以严重不足，又和现行的财政体制密切相关。
在事权划分方面，政府与市场之间的事权划分不清，政府活动越位与缺位并存；中央与地方在执行中支出责任划分不规范；由于不同层级间政府职能定位不当，导致政府提供公共产品和公共服务的效率低下。
在财权与财力方面，县乡基层政府没有税收立法权，没有独立的税种，仅拥有一些零散的、难以征收的、收入少的、不稳定的税种，收入主要依靠共享税。据统计，目前拥有全国人口70％以上的县乡财政组织的收入仅占全同财政收入的20％左右。由此可见，财力与事权不相匹配导致地方政府无力为民众提供最低水平的公共产品和公共服务。本该由政府提供的教育、医疗、社会保障、环境保护等基本公共产品严重短缺，为长远发展带来不利影响。
从弥补城乡差距的转移支付体系来看，也存在诸多问题。结构不尽合理，专项转移支付比重偏高；转移支付项目总体设计不合理，种类庞杂；转移支付没有实现调节地区财力差异、缩小城乡差距的目标。
促进公共服务均等化
缩小城乡差距不是简单地缩小城乡经济总量的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在公共服务方面的过大差距，并通过改善公共服务来提高农民素质，推动农村经济社会和谐发展。
促进公共服务均等化，缩小城乡差距，首要的工作是进一步明确中央政府与地方政府以及各级地方政府之间事权、财权的划分。公共服务的受益范围可作为划分各级政府职能的依据。对于那些全体国民共同受益而且必须在全国范围内统筹安排的公共产品和公共服务，由中央政府统一提供；受益范围主要在地方的公共服务，由相应层级的地方政府提供；受益范围不面向全体国民，也不局限于某一行政辖区，而是跨越几个辖区，具有外溢性的公共服务由中央提供则效率更高，但是根据受益与付费相对称的原则，相关地方政府给予配合，提供必要的财力保证。
其次，应着力建立城乡统一、惠及全民的公共服务体制。一是增加财政对农村公共卫生体系的投入，逐步建立农村公共卫生经费保障机制，提高农村重大疾病预防控制能力。二是保障农民子女的受教育权，促进城乡教育均衡发展。逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，从制度上保障农村孩子都享有接受义务教育的机会。三是建立普遍化的农村社会保障体系。按照“低水平、广覆盖”适度保障的原则，建立农村居民最低生活保障制度，着力推进农村特困户救助等制度建设，积极探索建立符合农村特点的养老保障制度。四足为农村创造“生产发展、生活富裕、生态良好”的生活环境。通过制定政策，完善制度，将农村环境保护体现在国家和地方的有关计划和规划中，加大解决农村环境问题的资金投入力度，有针对性地提出预防和治理环境问题的政策和方案。同时，强化对农村环境的监测和统训，及时正确地反映农村的生态环境污染及治理情况。
再次，必须完善转移支付体系。一般性转移支付是最具有平衡地方间财力差异、促进公共服务均等化的转移支付形式。2006年，中国一般性转移支付占全部转移支付的比重仅为16.7％。一般性转移支付比重过低不仅削弱了中央政府均衡地方财力的作用，也限制了地方政府在地区性公共产品供给中的自主件。因此，应分步提高一般性转移支付比例，并使其成为转移支付的主要形式。专项转移支付方面，应逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任，转向强化政策规划、指导和监督职能。各部委缩减下来的资金直接由中央财政转移给地方政府。这样，可以使一些不规范的专项转移支付转变为一般性转移支付。在正式的《转移支付法》未出台之前，应抓紧制定办法，如《财政转移支付条例》等，加强对专项转移支付管理工作的约束，减少其“挤出效应”。在此基础上，总结经验，制定出具有前瞻性、科学性的《转移支付法》，建立起良好的激励约束机制与绩效评价体系。
(责任编辑 张润东)