政策工具视角下的中国公共图书馆事业政策量化研究
摘 要 论文基于政策工具理论视角，采用文本内容分析法，以分析框架构建、政策编码、频数统计和维度分析为研究线索，从政策工具和公共图书馆服务链两个维度对我国多份中央层面的公共图书馆事业政策文本进行深入剖析，以了解现阶段我国公共图书馆事业政策构建中可能存在的过滥、缺失与冲突等问题，从而为后续公共图书馆事业政策的制定和完善提供针对性建议。
关键词 公共图书馆 图书馆政策 政策工具理论 图书馆服务链 内容分析法
分类号 G259.20
DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2018.06.012
0 引言
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确指出“构建现代公共文化服务体系，是保障和改善民生的重要举措，也是全面深化文化体制改革、促进文化事业繁荣发展的必然要求”[1]。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中也着重强调“要完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程”[2]。公共图书馆作为我国现代公共文化服务体系的核心构成部分，其具有社会性、学术性、教育性和服务性等鲜明特征，并承担着推动、引导和服务全民阅读等重要任务，公共图书馆的持续健康发展对于推进我国现代公共文化服务体系的建设具有决定性意义[3]。现阶段，我国公共图书馆在建设发展过程中仍然面临着设施布局不均衡、建设体制不健全、“孤岛化”运行和配套服务滞后等一系列的问题[4]，而要实现我国公共图书馆事业的科学长效发展，就离不开相关政策体系的有力保障，对此，中央政府也给予了高度重视，近年来，也相继出台了多项促进公共图书馆事业发展的相关政策。
本研究正是以我国中央层面的公共图书馆事业政策文本作为分析对象，采用文本内容分析法[5-6]，引入政策工具维度和公共图书馆服务链维度，构建了公共图书馆事业政策的二维分析框架；在此基础上，对公共图书馆事业政策的文本内容进行编码，并借助分析框架进行频数统计和维度分析，以了解和把握近几年来我国公共图书馆事业政策构建中可能存在的过滥、缺失与不足等问题，从而给出具有针对性的政策建议，以期对我国后续公共图书馆事业政策的出台、调整和完善有所裨益。
1 公共图书馆事业政策分析框架构建
1.1 公共政策工具理论与公共图书馆事业
政策工具是公共政策研究的核心领域，也是介于公共政策目标和结果之间的路径与桥梁。著名公共行政学家欧文·修斯曾提出：“公共政策工具实质上是政府的一种行为方式，也是通过各种路径来对政府行为加以调整的机制”[7]。我国学者陈振明教授则认为：“政策工具是政府及其他主体用以解决社会问题和实现公共政策目标所使用的方式和路径”[8]。而为了有效地达到政策目标，必须对公共政策工具进行科学合理的分类。加拿大公共政策专家Howlett和Ramesh基于公共政策工具强制性程度的不同，将其划分为混合型政策工具、强制型政策工具和非强制型政策工具三个类别[9]。Linder和Peters则从政策工具多元化的视角出发，归纳出了契约、征税、财政补助、管制、命令等公共政策工具类型[10]。
本文借鉴的是Rothwell和Zegveld所提出的三分类政策工具理论，将政策工具划分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具，并强调只有当这三种类型的政策工具搭配使用得当时，公共政策才能够发挥其最大的效应[11]。借助三分类政策工具理论，能够有效地将庞大而复杂的公共政策体系进行降维处理，同时，又能够使政策分析过程保留目标的导向性[12]，因此，该理论目前也广泛地运用在我国各类公共政策的分析中。此外，公共图书馆事业政策更多地强调了公共图书馆事业建设中供给和需求的重要意义，而对于强制性的政策工具则相对淡化，因此，政策工具理论正好能与公共图书馆事业政策的目标导向相契合，这也表明：采用政策工具理论对我国公共图书馆事业政策进行分析，既具有理论意义，也具备了现实性和可行性。
1.2 公共图书馆事业二维政策分析及框架构建
1.2.1 X维度：政策工具分类维度
在上述三分类政策工具理论的基础上，本文也进一步借鉴了现有研究对政策工具的细分方式[13-14]。供给型政策工具包括资金投入、信息服务、人力资源和设施提供等方面，它对公共图书馆事业的发展起到一种推动作用（见图1）。其中，“资金投入”是指政府为促进公共图书馆事业发展而直接提供的各类财政性资金扶持；“信息服务”是指政府通过加强技术研发与应用、信息共享工程等多种手段来提升公共图书馆为用户所提供的各类信息服務的质量；“人力资源”是指政策中各项有利于公共图书馆人力资源开放与建设的条款，例如人员规划、人员培训以及人员引进等；“设施提供”是指加强各级公共图书馆的各类基础设施建设。
环境型政策工具主要包括目标规划、融资渠道、服务管制以及政策性策略等对公共图书馆事业发展具有深刻影响的手段。其中，“目标规划”是指政府对公共图书馆事业发展进行的各类宏观规划；“融资渠道”是指通过加强多元化的投融资渠道建设，从而为促进公共图书馆事业发展提供更为充足的资金保证；“服务管制”是指政府通过对图书馆运行过程进行监管及加强相关规章制度建设，提升公共图书馆服务的标准化和规范化水平，以保障公共图书馆服务有序运行的措施；“政策性策略”是指政府通过采用鼓励措施、惩罚措施、技术标准制定等方式对“目标规划”进行细化和具体化，从而促进各项政策的贯彻落实。
需求型政策工具旨在增强市场的稳定性，进而拉动我国公共图书馆服务的需求，具体来说，需求型政策工具包括了政府采购、服务外包、国际合作和市场塑造等手段。其中，“政府采购”是指政府部门使用财政资金向具备相应条件的企事业单位、社会组织等购买公共图书馆运营服务等的行为；“服务外包”是指公共图书馆将其信息采集、书刊编目以及信息咨询等业务进行外包，从而推动公共图书馆专业化、社会化发展；“国际合作”是指我国公共图书馆与国外相关组织开展国际合作的机会与平台，例如开展国际交流活动和对外项目合作等；“市场塑造”是指其他能够为公共图书馆发展提供稳定市场需求，以及进一步开拓用户市场的政策措施，例如兴办读书社、阅读兴趣小组等阅读推广活动。