中外食品安全监管体系对比分析及对我国的启示
“民以食为天，食以安为先”，食品安全关系到社会和谐稳定、国家的长治久安和老百姓的身体健康。但近些年来，食品安全事件频发不断，从2005年的“孔雀石绿”海鲜，到2006年的“苏丹红”鸭蛋事件、2008年的“三聚氰胺”毒奶粉事件、2010年的“地沟油”及今年的“僵尸肉”事件。这些食品安全事件的曝光，揭示了我国食品安全问题的严峻性，同时也加重了人民群众对食品安全的信任危机，食品安全问题已经成为公众最关注的问题之一。为何当今社会食品安全事件频发？总的来说可以分为两方面原因：一、主观因。来源于不法企业；二、客观原因。综合起来归结为政府监管体系的完善。主观因自不必说，企业具备社会公德心，整个企业具有很强的社会责任感的科学文化素质，关心人民群众健康，不抱有侥幸心理，则自然可以从源头上避免有毒、有害食品流入市场。而客观原因则主要在于政府的监管体系的完善。
1 中外监管体系对比分析
我国的监管体系在近些来发展迅速，但仍然不足以应对层出不穷的问题，与美国、欧盟及日本的监管体系仍有一定差距。结合诸多学者的研究，笔者主要从以下几个方面进行探讨。
1.1监管体制
近些年来，中国一直在完善食品安全监管体制方面进行积极的探索和实践。从2010年开始，国家设立了国务院食品安全委员会及其办公室，该机构的运转形成了我国目前以部门分段监管和综合协调相结合的食品安全监管体制。涉及食品安全监管的部门有农业、商务、卫生、质检、工商、食药以及食品安全综合协调等多个部门。然而我国现行体制主要存在三个问题：第一，是多头监管的问题。《食品卫生法》将食品的监管笼统的划分为食品生产监管部门、食品流通监管部门、餐饮业监管部门，同时卫生部门负责协调工作。
这样就形成了一种“分段管理为主，品种管理为辅”的模式。各地虽成立了食品药品监督管理局，但仍然不能从根本上解决多部门职能交叉、职责不清、重叠管理和管理漏洞等问题；第二，就是基层监管不力的问题。在基层，许多监管部门已经执法现场改为电话遥控，样品都是生产经营者自己送样，那么样品的品质当然是生产经营者说了算，这样的监测结果根本无法反应真实的食品安全状况；第三，监管队伍力量薄弱，人员素质参差不齐。食品安全监管检测涉及到医学、食品、营养、农业化学、生物、流行病学等多学科专业知识，但是目前的监管执法队伍人员短缺、专业技术总体水平相对较低，特别是基层执法人员，根本不具备专业技术素质，很难正确运用相关法律法规正确执法，有效执法。
许多发达国家的食品安全体制一般高效、职责明确，有值得我们借鉴的地方。比如说美国，美国联邦政府有 20 多个部门涉及食品安全的管理，其中有4个主要的职能部门，即卫生和公共服务部下属的食品药品监督管理局、农业部下属的食品安全检验局和动植物检疫局，以及联邦环境保护署。其他还有财政部的海关署、国家疾病控制与预防中心、国家卫生研究所、商业部的国家海洋渔业局等。这些部门有十分明确的分工，例如说其农业部下设的谷物检验、批发及畜牧场管理局负责管理家畜、肉（猪、牛、羊、禽）类、谷物、油子及相关农产品贸易，可以就农产品制定官方定级和检验标准，统一检测方法，从而维护公平竞争的市场营销体系。美国食品安全监管体系中最重要的决策基础就是科学的风险分析，包括风险评估、风险管理和风险信息的交流和传播。
1.2食品安全法律法规体系。
我国在改革开放以来，虽然出台了一系列的法律法规，构成了《食品卫生法》为核心的食品安全法律体系中国现行食品安全法律体系，包括三类：① 人大颁布的《中华人民共和国食品安全法》（2009年版）、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国农业法》等基本法律；② 国务院颁布的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（2009年）、《国务院关于加强食品安全工作的决定》（2012年）等；③ 省部级单位颁布的行政规章或部门法规，2011年的国家质检总局令552号《食品生产加工环节风险监测管理办法》、 2010国家质检总局令第131号《食品检验机构资质认定管理办法》等。但许多方面的法律法规还不够完善。例如对保健食品至今还没有相关的法律法规；对食品卫生的违法惩治轻，执法力度不够，低廉的违法成本不足以对违法造假者起到震慑作用。
美国早在1890年制定的《国家肉品监督法》和1906年制定的《食品和药品法》，构成了美国食品安全法律的主线，到2010年12月21日，美国国会众议院通过了《食品和药物管理局食品安全现代化法》法案，其目的是通过增加对食品设施的检查次数，对进口食品设立更加严格的标准，增加食品药品管理局强制召回授权，来增强食品药品管理局维护食品安全的权力。美国的食品安全监管制度依食品品类划分，对每一品类单独立法规制监管。欧盟的食品质量安全法以“从农场到餐桌”一体化过程为基础，为统一并协调内部食品安全监管规则，30 年来陆续制订了《通用食品法》、《食品卫生法》等20 多部食品安全方面的法规，形成了强大的法律体系。欧盟还制订了一系列食品安全规范要求。2000 年初，欧盟发表了《食品安全白皮书》，提出了80 多项保证食品安全的基本措施，以应对未来数年内可能遇到的问题。
1.3食品安全标准体系
我国的标准体系存在问题也包括多个方面。第一，我国的标准体系不够完善。我国现存在的食品分类标准管理体制分散，缺乏统一规划，分类也不够明确细致，致使对某类食品监管的职能划分不清，出现无人监管的盲区。
第二，我国的标准相对滞后。许多检测方法已沿用了近十年没有更新，已远远滞后于社会发展的需要。20000项国家标准中，其中700 多项属于“服役”超过10 年而未变。按照我国现有标准检测方法，许多有毒有害物质方法检出限高于标准值，对含量较低的物质是根本检测不到的。标准的滞后致使监管部分在一些食品安全领域监管中无法可依，执法无力。
第三，食品安全标准内松外严。2010 年麦当劳的麦乐鸡在美国被发现含有两种化学成分，“聚二甲基硅氧烷”和“特丁基对苯二酚”，而麦当劳中国公司对此回应称，这两种物质含量均符合现行中国食品添加剂使用卫生标准。频繁发生的食品安全事件背后，屡屡暴露出我国食品安全监管存在标准质量不高、滞后的问题。
2监管体系对比分析对中国的启示
2.1改革监管体制及监管模式
如前所述，中国现有检测检验机构主要存在以下问题：检测机构部门重复设置；检测机构重复投入，资源浪费，虽然专业人员数量多，且投入资金总额不少，但从平均计算来看，单个检测机构检测能力相对不足；检测信息和资源分割，普遍存在对企业进行重复检测、检测信息不能共享、检测结果不能互认的现象。探索启用医学、食品、营养、农业化学、生物、流行病学等专业技术人员建立食品安全统一、权威、高效、综合的食品安全监管专业队伍的机制，打破原有食品检测领域的部门、行业和区域垄断，形成完整、权威、有效的食品安全检验检测系统，从“初级农产品到餐桌”各个环节无一疏漏进行全面监管，并加强食品安全的溯源机制。整合社会资源、归并职能，减少环节、延长链条，彻底解决职责交叉、职能分治、重复监管和责任不清、监管缺位等问题，使食品安全从链条监管走向无缝隙监管，形成全程覆盖的监管格局。
另外，我国传统的食品安全监管更多地倾向于事后，当发生食品安全事件， 或先从国外媒体或科研机构传出食品安全问题时，再进行调查处置和专项整治，这种简单的监管方式使食品安全监管处于被动应付的局面，已不能满足现代化食品安全管理的需要。只有将监管的关口前移，树立基于科学、风险分析、全程管理的理念，才能在食品安全管理上占据主动地位。
2.2 完善法律法规及标准体系
首先，我们应该明确“食品安全标准不是正式的法律”，根据现代法治原理，只有法才可以对公民设定强制性义务，强制性标准并不是现行法的形式渊源，实质上只是规范性文件的一种，食品安全标准也没有相应的立法程序确保其科学性和民主性；其法律位阶也不明确，当食品安全标准与法律法规和规章出现不一致时，也没有明确的裁决标准和程序。尽管我国已颁布《食品安全法》、《产品质量法》、《食品卫生行政处罚法》和《食品卫生监督程序》等，但许多方面的法律法规还不够完善。例如对保健食品至今还没有相关的法律法规；对食品卫生的违法惩治轻，执法力度不够，低廉的违法成本不足以对违法造假者起到震慑作用。完善我国食品安全法律法规体系建设，加大对违规企业惩治力度，大幅度提升涉及食品犯罪的成本，最大限度震慑违法犯罪行为；建立对食品安全监管机关及其工作人员的监管渎职的追究机制；建立食品安全违规行为举报奖励机制；建立食品安全信息定期通报公布制度及食品召回法律制度。
此外，应对现有食品卫生标准、质量标准，国家标准、行业标准、地方标准中重复、分散的食品安全方面的内容规定进行系统、科学的清理、合并、简化、统一和修改，对不适宜当前食品安全现状的标准予以废止，同时参照国际食品安全标准逐步完善我国食品安全标准，建立统一的、完善、与国际接轨的食品安全标准。
2.3 立足于本国国情，在各个方面学习借鉴国外经验，尽快与国际接轨
发达国家在食品安全监管体制方面经过多年的实践，探索出了一系列成功的经验。虽然社会制度和国情不同，但这些先进、科学的食品安全监管模式，确实保证了本国的食品安全。但并非简单照搬和模仿，应结合我国国情，摸索一套行之有效的食品安全监管模式。我们应积极开展国际交流与合作，进一步加强与国际标准化组织、国际食品法典委员会等国际组织的交流与合作，加强对国际标准和国外先进食品GMP 的研究、消化吸收和转化应用，使我国食品标准体系与全程质量控制体系的研究与应用逐步与国际接轨，不断提高食品工业的国际竞争力。
2.4继续强化宣传教育，运用经济手段提高食品安全水平
食品安全关系到千家万户，关系到每一个人的切身利益。加强对广大食品消费者及生产经营者的宣传与教育，提高全社会对食品安全重要性和食品安全问题危害性的认识，是保障人民身体健康、提高人民生活水平以及保证社会和谐稳定的必然要求和重要环节。为此有必要加大这方面投资，建立更多的培训机构，进一步加强对消费者进行食品安全方面的教育，使其快速提高食品安全意识水平。同时，还应该建立食品安全监管信息公开制度，健全举报奖励以及维权保障机制，建立公众意见建议受理专门机构。此外，有必要将食品安全和营养课程纳入国民教育体系。在小学、中学乃至于大学等国民教育的各个阶段，都要设置相应的关于食品安全和营养的课程。我们应本着“预防为主，监管为辅”的前瞻思想，大力开展食品安全方面的培训教育从提高监管人员的食品监管技术、技巧，提高食品从业人员的食品安全意识入手，加强我国的食品安全监管。
2.5加强基层工作人员能力及责任感培养
我国地域广大，食品生产企业及各类加工小作坊繁多，长期以来食品安全监管主要依靠的基本工具就是“监管人员”和“检验能力”。而我国食品安全监管能力建设滞后，固然有一定的客观原因，但食品监管人员的业务素质与道德水平也是其重要的原因之一。因而，要切实提高食品安全监管效率与水平，就必须大力加强食品安全监管队伍建设。
一方面，大力加强食品安全监管人员的技能提升与业务培训。首先，对现有从业者进行考核与检测，对其中一些不具备食品安全监管所需基本技能与能力的人员予以转岗或辞退。其次，大量招贤纳士，补充新鲜血液。要严格“宁缺毋滥”的原则，严把进人关口，坚决杜绝任人唯亲、萝卜招考现象，切实保证被录用人员都能够胜任食品安全监管工作。再次，对所有在职人员进行教育和培训。要根据食品安全监管的基本特征与要求制定培训教材，并与相关院校食品学科实施联合培养计划，确保监管人员的基本素质符合工作要求。
另一方面，要提高食品安全监管人员的政治觉悟与责任感。从近年来食品安全事件频发的现实看，食品监管部门的失职现象是比较严重的。目前食品安全执法实践中以罚代管现象严重，只要交钱就能放行，甚至不去看涉检产品，完全漠视了食品监管机关应负的监管责任，徒留收费发证的利益驱动。可见，这些食品安全监管人员不是业务水平不够，而是缺乏以人为本的执政理念和执法为民的责任感。人大常委会于2011年2月25专门在《刑法修正案》粒定义了一条——食品安全监管渎职罪，这样就从刑法的角度加强了对食品安全监管人员的司法追责与法律追惩。