流域生态补偿机制的法律制度探析
摘要：流域水生态补偿机制是指为改善和恢复流域生态系统服务相关功能，促进水环境的不断好转，由流域水环境权威机构或上级人民政府做出的协调上中下游水生态保护者、受益者和破坏者之间经济利益关系的相关制度安排。
关键词：流域生态；法律制度；补偿机制
一、流域生态补偿机制的内涵
流域水生态补偿机制是指为改善和恢复流域生态系统服务相关功能，促进水环境的不断好转，由流域水环境权威机构或上级人民政府做出的协调上中下游水生态保护者、受益者和破坏者之间经济利益关系的相关制度安排。流域水生态补偿机制要求整个社会认同生态功能的价值，使水资源的各个利益相关人认识到水资源是公共物品无须付费的观念是不合理的，促使人们由“谁污染谁治理”的理念向“谁受益谁付费”理念的转变。通过经济手段使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节，提高人们保护环境的责任意识，并转化为人们有意识的自觉行动。流域生态补偿机制是生态补偿的重要领域。近年来，随着流域污染的加剧，流域生态环境恶化，加剧了流域间的利益冲突，流域上游和流域下游之间的矛盾日趋明显，形成了“少数人负担、多数人受益；上游地区负担、下游地区受益；贫困地区负担、富裕地区受益；流域外受益、流域内负担”的不合理局面。我国大多数流域的上游区域往往是经济相对贫困、生态相对脆弱、生态功能重要的区域，这些地区摆脱贫困的需求又十分强烈，因而导致流域上游经济发展与流域生态环境保护之间的矛盾十分突出。而流域上游难以独自承担建设和保护流域生态环境的重任。而目前仍未受到关注的是，一些流域的生态保护，受益的是流域下游和流域外更大的区域流域的生态保护，直接关系到更大区域的生态安全乃至国家的生态安全。而我国西北地区内陆河流域的生态保护与生态补偿问题，就直接关系到我国西部地区乃至整个国家的生态安全。要协调好这种关系，就需要理顺流域间生态保护共生关系和利益关系、理顺流域内的发展保护与流域外的共生关系和利益关系，建立科学、合理的流域生态补偿机制，促进全流域的社会经济可持续发展和区域乃至国家的生态安全。
广义流域生态补偿机制包括跨领域水污染补偿机制，狭义流域生态补偿机制则专指水生态保护补偿机制，指对为保护和恢复水生态环境及其功能而付出代价的单位和个人做出的补偿。
二、我国流域生态补偿存在的问题及理论分析
（一）我国流域生态补偿涉及的问题
1.生态补偿制度缺位。目前已经成型的《生态补偿条例》将填补这方面的空白，但仍有许多不足需要我们关注。具体来说有财政转移支付也很少考慮环境因素、理权不统一、流域补偿制度不健全。另外，相关农户、企业、居民生态意识薄弱也是造成制度缺位的重要原因。
2.生态补偿的支付手段单一。生态补偿的支付主要通过扣缴财政税收，财政转移支付等方式补偿给地方政府，但地方政府对资金的利用效率很低，从而使生态补偿效果差。
3.生态补偿没有统一的收费标准。不同的地区生态补偿的方式也不同，流域相关利益者通过对补偿标准和支付方式等要素进行相互权衡对比最后得出最终的模式方案。
4.补偿原则不一致问题。解决流域生态问题的核心在于，在界定清楚补偿的主客体的基础上，需要对流域内生态问题的受损者与受益者之间进行公平调控。而现实中，往往流域内的上中游区域坚持“谁受益谁补偿”的原则，而流域内的下游区域则坚持“谁污染谁治理”的原则，难以达成一致。
5.补偿机制短效性问题。目前的生态补偿机制多为政府以短期工程项目的形式投资的、短效的生态补偿机制（如，流域生态治理、退耕还林的现金和粮食等补偿机制），而缺少长期可操作性的、生产性、系统的、科学的各类生态补偿方式设计，没有形成流域生态补偿的制度体系。更为重要的是，在补偿资金的来源上，目前市场化的补偿机制远未形成，而主要是以政府购买生态服务的方式（政府财政转移支付的）来补偿。
6.流域生态补偿没有充分发挥市场机制的作用。现今，流域生态补偿主要是依靠政府财政转移支付。但是这种过于强调政府主导而未充分发挥市场机制作用的流域生态补偿模式，存在一系列的弊端。一方面，目前我国各大流域都出现了不同程度的生态危机，如果主要依靠政府财政投入进行流域生态补偿，必然给国家财政造成负担，从而出现生态补偿金不足的现象；另一方面，进行流域生态补偿如果仅以政府为主导、而未充分发挥市场机制的调节作用，会造成流域资源的利用者和受益者免费享受“流域公共产品”而不用承担相应的费用，不利于实现流域资源利用的生态正义。另外，从环保信息角度看，政府很难有效确定流域生态环境资源相对于人类需求的稀缺程度，信息收集的成本也非常昂贵，并且存在着一定的滞后性。不合理的价格补贴政策往往引发更大规模的生态破坏。
7.法律法规过于原则和分散、操作性不强。由于流域生态系统组成要素的多样性和立法技术的限制，造成有关流域生态补偿的法律规定散见于相关环境保护类法律中，系统性不强。如《环境保护法》第24条和第41条对流域生态补偿作出了概括性规定：《水污染防治法》第15条的规定明确了企事业单位向水体的排污行为，应当交纳生态补偿费用：第29、31条、35条、48条、49条和《水土保持法》第23、27条等条款中都有关于流域生态补偿的规定。此外，虽然《环境保护法》对流域生态补偿做出了相关规定，但是下位法缺少对具体操作措施的规定，造成流域生态补偿的实施难。再者，现有法律规定缺少对生态补偿金征收和专款专用的程序性规定，极易造成生态补偿金挪用的现象。当今发达国家，特别是欧洲国家的环境立法已朝法典化方向运动，我国也应尽快建立一套生态环境保护与自然资源利用相统一的环境资源法律体系，为流域生态系统的建设奠定坚实的法律根基。
（二）流域生态补偿机制的国内研究分析
构建流域生态环境补偿机制需要我们解决补偿谁、补偿什么和怎么补偿、补偿多少的问题。相关部门要用环境产权理论为依据，并且以“谁保护谁受益”为原则来确定补偿标准。
1.补偿对象的确定。在市场经济条件下，流域生态补偿也需要一定的经济支持才可能持续，它是一种具有很强外部效应的经济活动。因此，流域生态补偿制度，需要以流域生态环境的相关建设者为补偿对象。
2.补偿要素。对流域的生态补偿对象进行补偿，需要考虑一些要素，主要分为两类：一是机会损失。机会损失是指水资源供给者由于对流域生态环境保护损失的相关投资和经营的收入。二是实际投入，包括水源地使用价值的投入、季雨林经营投入等。
3.补偿标准。要按照流域生态补偿的成本确定。概括来说包括水生态保护的日常运营成本、水生态保护成本、保护水生态而丧失的发展机会成本构成。具体来说由人工费、动力费、绿化造林工程，相关水利工程和修建污水处理厂的成本等构成。
4.补偿的基本原则。流域生态服务补偿的原则应包括：保护者收益，污染者赔偿的原则。公平性原则。流域补偿即减小环境外部不经济性内部化的手段，实现财富的第二次分配和转移，核心问题是解决上下游流域保护的财富分配的公平性问题。在补偿政策的制定方面要考虑公平性问题。发展原则。推动流域生态保护的市场化和产业化发展，构建基于生态产业的产业结构特征，促进地方健康流域的能力建设。可操作性和低成本原则。交易成本低、管理简单、易于操作，能够保证生态补偿的顺利实施。可操作性是生态补偿制度最终可否能够实现的基础，包括明晰的补偿主体和对象、补偿标准、责任规定和监督考核实施等。
三、我国流域生态补偿的法律制度构建
基于上述问题及相应的理论分析，提出以下几点对策建议：
1.完善财产转移支付制度。利用主体功能区规划构建全国层次的生态补偿框架，使财政转移支付与主体功能区的规划相联系，增加流域生态补偿转移支付的内容，并对其优先领域和重点地区进行选择。
2.理顺体制机制，建立由地方主管领导、各职能部门参与的流域综合管理机构，明确各利益相关者的责任、权利和分工，加强流域统一管理。实现生态补偿和区域经济的发展，需要经过3个阶段：初期补偿阶段、产业结构调整阶段和优化发展补偿阶段。不同階段资金的管理和使用不同，初期补偿阶段，确保生态补偿资金用于生态恢复和污染治理，支付给参与者土地利用或生产方式改变的损失和生态补偿的投入，用于植树造林、农村生活垃圾、化肥农药使用等污染治理，加强宣传，使上游居民建立环保保护和生态生产意识。产业结构调整阶段资金用于发展新产业的基础设施的投入、技术培训和指导、产品宣传和销路打开，技术培训和产品销售渠道是关键，也是目前上游地区非常薄弱的环节。这一阶段要实施绿色生产方式和技术支持的补偿，使当地居民改变生产生活方式，培育当地发展能力，实现生态补偿和扶贫的统一。优化发展补偿阶段已经实现了生态和经济的良性循环，资金用于支付基本的生态系统管理费用。
3.构建多渠道的融资机制。要增加流域生态资本投资的收益，提高企业和私人进行环境投资的积极性，激励市场补偿。通过市场引导和产业化政策，使得绿色生产企业获得更高的收益，大力鼓励企业从事环保投资。
4.在科学论证的基础上确立生态补偿的标准。生态补偿是受益方给予受损方的补偿，受损方获得了利益，受益方付出了成本。当前存在的补偿标准不合理的情况导致了受益方与受损方的失衡，从而使整个社会失衡，这种现象不利于社会的可持续发展。因此，在补偿过程中，只有结合社会总收益与社会总成本，才能实现经济效益和生态效益的平衡发展。
四、结语
建立完善的流域生态补偿机制是解决流域生态补偿问题的必要条件，需要我们在保护流域的水质和水环境的前提下，实现经济与环境、社会与生态的协调发展。我国当前对流域生态环境补偿问题都还处于探索研究阶段，补偿的完整的方法构架和具体的系统理论还是没有形成。因此我们需要不断改进自己的思路，努力提升解决问题的实效，探索解决问题的方法和对策，在吸收国际经验的基础上，建立起一种适合我国的高效合理的流域生态补偿机制，实现整个社会的可持续发展。
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