煤矿产权制度与安全事故的关联性探析
摘要：现行煤炭资源产权制度设计存在一定的制度缺陷，该制度是频繁发生矿难的深层次原因，基于产权经济学的制度理论，本文考察宏观煤炭资源产权制度与微观煤企的产权制度安排，从制度角度来剖析产权制度与煤矿事故的关联，以期望为业界提供参考。
关键词：煤矿 产权制度 安全事故
制度经济学认为，同一个产权主体在不同的产权结构会产生不同的激励，从而出现不同的行为。诸多学者从政府监管、矿工的培训、矿工的供给与需求、企业治理、事故赔偿处理制度等研究矿企安全事故，但是潜伏在矿企安全下的核心因素应该归结为当前的矿业产权制度。本文尝试研究产权制度与煤炭企业事故的关系，进而透彻理解煤矿事故发生的根本原因，以为实践界提供理论参考。
1 产权的概念
产权（Property rights）是隶属于经济学范畴的概念。科斯所说的产权事实上是指财产各项权利，是一束权利，包括所有权、处置权、转让权、收益权。当前学术界对产权与所有权关系的基本判断有以下三种：产权被视为与所有权等同，部分学者认为广义产权在内行上与广义所有权是一致的，不存在区别；一些学者认同产权大于所有权，他们观点鲜明，产权除了拥有所有权的四项权，还可以拓展到财产获得权、财产利用权等不在所有权范畴之内的权利；也有学者发现产权小于所有权，认为产权是受限制的一种所有权，这种限制可能来自时间或者空间以及其他因素。
综合来看，产权其实是一种行为权，是一个人或者其他人受损或受益的权利，物的存在是产权的基础，围绕物本体所产生的人与人之间的行为关系，产权制度明确界定了每个相关者相对于物的行为准则，而每个相关者都有义务与责任遵守产权制度衍生的各项准则，否则他将要承担背离既定准则的相关成本。
2 产权制度
产权经济学有一个基本的观点，良好的产权制度设计可以有效降低交易费用、增进利益各方的效率。按照涉及范围的标准，产权制度在理论上可分为宏观和微观两个层面，两个层面的产权制度下自然形成两种社会关系，既宏观社会产权关系与微观组织产权关系；为此，我们需要从宏观产权制度和微观企业产权制度两个层面予以探讨煤炭行业安全秩序问题，以使煤炭产权制度安排优化，促进资源行业健康有序发展。
3 基于资源产权制度设计角度的煤炭安全问题
3.1 当前煤炭资源产权制度设计。理清煤炭资源归谁所有是一个前提条件，显然法律是界定所有权的有利工具，我国法律明确确立自然资源国家所有或者全民所有，而目前中国政体中，政府成为国家的不二代理人，自然政府代理国家成为矿业资源的管理者与监督者，从而形成国家或者全民所有但事实上的“政府管理”的局面。法律中规定“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”，但国务院并不能代理国家打理全国范围内所有的煤炭资源，于是国务院又寻找自己的代理人，也就是下级政府，国务院将煤炭资源的控制权下放到下级政府，下级各层政府又层层往下分离控制权，直到最后总有一级政府用审批方式向煤炭企业转让控制权，最终形成事实上的煤炭企业享有控制权、部分收益权（有时候绝大部分）、甚至转让权的产权制度安排。
3.2 煤炭资源产权制度安排与煤矿企业安全事故相关联的表现。当下，煤炭资源的产权配置是主要依靠行政审批，国家权力介入产权安排，各级政府成为事实上的控制者。政府以治理理由利用手中有权力干预各种层次的产权安排，往往扭曲市场无形之手的配置资源的能力。在一定的控制权下，矿企经济人的自利行为使得短期利润最大化，频发矿难也就在所难免。目前国家拥有煤矿所有权，各级政府部门代表国家行使“所有权”相关的各项权利，而只要的行使权利方式是审批和审查。在中国目前政治体制改革不彻底的国情下，政府部门的权力收到外界监督的能力有限，因此部分官员道德感不强、唯利是图，他们利用手中有权力获得不当财富，由此矿主向矿产“所有者”的事实代理人官员交纳“租金”，甚至直接给相关股份，以换取得相关许可证，于是，权力与资本结盟，政府官员违规滥用审批权，收受矿主贿赂；纵容、包庇煤矿违法生产经营；参与或默许、包庇隐瞒事故时有发生。
3.3 行政手段配置采矿权导致我国煤矿企业结构失衡。从宏观产权来看，目前在我国煤炭行业下形成了国有重点、国有地方和乡镇煤矿并存的行业结构。在煤炭资源的配置上，国有重点煤矿也总是把最好的资源纳入囊中，其他国有煤矿获得次优资源，往往分布分散的贫煤区域成为非国有煤矿——乡镇煤矿的主要资源来源区，在改产权安排下不难想象乡镇煤矿必然是矿难发生的重灾区。所以说，煤炭资源产权制度对乡镇煤矿事故的高发带来很大的影响，主要有以下几个原因：
3.3.1 在地方经济份额中，如果煤矿企业所占比例比较少的条件下，政府部门就会相应的采用承包、转包的方式将乡镇煤矿转给私人经营。但是，中小煤矿跟大型煤矿不同，它们地质结构不稳定、煤层薄，即使具备大型开采设备也无法使用，只能使用简单方式开采，在客观上，这些因素限制了中小型乡镇煤矿的投资规模，严重影响安全投入。
3.3.2 现行煤炭资源产权配置无法满足乡镇煤矿获得优质资源的需要。由于担心政策调整成为关停并转的对象，加上承包期限比较短，长期利益得不到保证，诱发短期行为，安全投资积极性缺失，掠夺性的开采成为经营者的普遍选择，矿难的发生也就在所难免。
3.3.3 乡镇煤矿星罗棋布，数量大，国家监管难度大。虽国家一再三令五申要关闭非法小煤矿、停产整顿不具备安全生产条件的小煤矿，但政策落实不力，县乡政府为了“租金”，监管成为一种形式，煤矿安全也就失去保障。
4煤矿企业内部产权制度安排与煤矿企业安全事故的关联
4.1 国有企业内部产权制度安排与煤矿企业安全事故的关联。近几年常有“大矿大难”的局面。国有大型煤矿资源优质、资金充裕、规模宏大，又集中了良好的管理人员，在各方面都显示出明显优势，但事故发生的数量和死亡人数依然远高于国外同规模的煤矿，其只要原因在以下两方面：
4.1.1 委托代理问题。煤炭企业是一个微观企业组织，组织内部拥有一般企业的共性，存在委托代理问题，政府部门与煤矿管理层的“委托—代理”关系与煤矿事故有一定关联。国有煤矿“一把手”是政府直接任命，他们既要受制于激烈的市场竞争，又要接受上级部门的指令约束，勉为其难；此外由于其公务员的身份，出现责任时惩罚较轻，因此逆向选择和败德行为难免出现；承担较低的责任与可能的寻租导致监管下降，降低安全成本的掠夺开采也就发生，于是容易滋生矿难。
4.1.2 国有煤炭企业产权是公共产权，与其他行业国企类似，在一定程度上使得现代企业治理机制失去其应有的功效，看似人人都有，实质上人人皆无，事实上的所有者缺位导致各种权利产生强大的博异，最终造成宝贵资源的无序使用，偏离整体社会福利最大化。国有煤矿企业经济运行的低效率，削弱了企业的赢利能力，这样一来就严重影响企业的安全投入，国家安监总局多次公布的国有重点煤矿安全欠账数额巨大，安全形式堪忧。
4.2 非国有煤矿企业内部产权制度安排与煤矿事故的关联。非国有煤矿成为我国煤矿事故重灾区，这与他们的内部产权制度弊端是分不开的。多数非国有煤矿是当前数量存在数目最多的乡镇煤矿，多数乡镇政府把乡镇煤矿承包给私人经营，而再次的转包行为屡有发生，一些乡镇煤矿要转包4、5次之多。频繁转包让煤矿责任主体和产权主体越来越不清晰，更降低了承包者进行安全投入的积极性；在短期内，不少煤矿把利润用来寻租或纳入囊中也不情愿加强安全投入，而参股官员为使得自身任期内效用最大化，更倾向于赞同分红，从而放松规制；非国有煤矿的法人与管理人员多数没有受过专业培训，这将约束他们的经营管理能力，也成为引致煤矿事故的源由。
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本论文是湖南省教育厅课题《基于产权变迁视角的中小矿企安全秩序重构研究》的研究成果，课题编号：09C1197.
作者简介：吕萍：1980年生，湖南理工职业技术学院经贸社科系，讲师，产业经济学专业。