公益性景区内涵及公益化驱动因子

时间：2022-12-24 13:50:07 来源：正远范文网 本文已影响人

学生、老人、军人、残疾人等群体的门票费用。”上述法规均明确要求公共资源类景区应“以人为本”，让全体国民共享旅游发展的福利。

以上文献梳理表明，绝大多数研究从社会福利与公平角度，指出了景区门票价格过高偏离了景区应有的公益性，损害了低收入群体的福利。有研究结果表明，导致高阶门票的主因在于景区及其利益相关者对“门票经济”的依赖以及我国景区管理体制的欠完善。然而，究竟何为公益性景区？景区公益化的驱动因子又有哪些？既有研究对此缺乏系统的探讨，一定程度导致了景区公益化进程的缓慢。本文欲以此为切入点，系统分析公益性景区的内涵及景区公益化驱动因子，以期为景区公益化建设提供相关借鉴。

二、公益性景区的内涵

明确公益性景区的内涵，有助于明确公益性景区建设、运营所应坚持的目标价值取向，从定义出发，公益性景区的内涵应包含以下四个方面。

（一）社会性

社会性是公益性景区的最基本属性之一，其最核心的表现形式是功能上的社会效益和环境效益。明确公益性景区社会性的主要评价指标，有助于对公益性景区公益性的落实效果进行评估。关于社会效益，国内外学者远未达成普遍共识，主要分歧在于社会效益的边界上。

一种观点将社会效益宽泛化。世界银行在新国家财富评估方法中指出：社会效益既难下定义，又难以估量，但它的确对人类社会的发展发挥着重要的作用，是促使社会发挥作用的文化基础和社会体制。评价社会效益应从社会参与、社会公平、社会凝聚力方面着手，但这些因素在计量上存在障碍。美国研究者认为，社会效益评价应包括以下要素：经营和决策中公众的参与度、游戏和教育机会、对资源的接近程度、人类健康和安全等。张建国等（1999）认为，社会效益指为人类社会提供的除经济和生态效益之外的其他一切效益，包括对人类社会结构和人类社会精神文明状态的改进、对人类身心健康的促进。《农业项目经济评价实用手册》对社会效益的评价主要依据扶贫与就业效果和生产力效力。张颖（2001）指出，森林的社会效益评估应至少包括：是否有助于人的体质的成长与健全，是否有助于劳动、感觉和思维器官等的充分发展与完善，是否有助于创造社会公平、社会凝聚力和社会参与等，以及与森林有关的宗教、文化、习惯、传统、知识等。

另一种观点则将社会效益的范围缩小化。惠东旭（2003）认为，社会效益是根本上对人类社会有利的各种影响，自然保护区社会效益的体现就是自然保护区自身功能对周围社会所产生的有利影响。颜伦琴（2004）认为，社会效益是指一件事情、一种行为、一项工程的发生所提供的公益性服务。我国在城乡经济投入产出分析中，通常用林业提供或创造的就业机会反映森林社会效益的大小。

公益性景区社会性的另一表现形式是环境效益。自然过程或者人类的生产和生活活动往往对环境会造成不同程度的影响，环境效益正是对人类社会活动的环境后果的衡量。万林茂（2011）指出，如果在占用和耗费同样自然资源的前提下，依然能维护生态平衡，使周边居民的生产和生活环境不致恶化或得到改善，其环境效益就好;反之，环境效益就差。在实践中，环境效益的评估是一个非常复杂的系统工程，考虑的因素及评估方法也不尽相同。如孙钰等（2015）使用DEA（数据包络分析）交叉效率模型，对35个大中城市公共基础设施的环境效益进行了评估;陈忠暖（2011）选取固碳释养、调节气候、净化空气等指标，对广州城市公园绿地进行了环境效益评价，然而该研究未考虑对水体的污染等指标。

根据上述分析，学界明显存在狭义和广义两种社会效益观。其中，狭义的社会效益表现为对某项活动满足公众需要程度的一种评价，如带来的就业机会和教育机会、公众的参与度以及精神上的满足感等。广义的社会效益则包含了生态和经济效益之外的所有效益。本文所称的公益性景区的社会效益是指经济效益和环境效益之外的科学研究、生态教育、文物保护、社区参与和就业。

社会效益的评价应从科学研究、生态教育、文物保护、社区参与和就业五个方面进行。环境效益应从生物多样性、空气和水体质量、噪音大小、森林覆盖率、景观破碎度及自然灾害发生次数等方面进行评估。在进行环境效益评估时，各指标的权重设置还应考虑公益性景区公共资源类型的差异性，如森林公园和风景名胜区等公益性景区往往具有较高的森林覆盖率，而有些文物保护单位的森林覆盖率可能很低，甚至为零。

（二）共享性

共享即共同分享，表现为与他人共同拥有一件物品或信息的使用权或知情权，基于共享的经济模式便是“共享经济”。《共享型经济是一场静悄悄的革命》一文发表后，“共享经济”这一话题在西方开始受到广泛关注。美国《时代》周刊把“共享消费”列为2011年的十大改变世界的创意之一。罗俊皓（2012）认为，共享经济指个人与不特定的多数人在分享自己资产的过程中使社会福利达到最优。

共享可以有偿，也可以无偿，但只是共同分享使用权，而非共同分享所有权。对于公益性景区而言，共享性体现在全体国民（包括残障人士）共同享有对公共资源的参观、游览和游憩权利，由于公益性景区在某一特定时点的某一特定空间，旅游容量有阈值上限，此时可能会表现出一定的竞争性，甚至因此导致游客内心的排他性。

由上观之，公益性景区的共享对象和共享程度是非完全的，具体表现为两点。第一，共享的对象仅限于公共资源。例如，公益性景区内不可再生的自然和人文观光资源、公共厕所等;对于非公共资源则有偿使用，如公益性景区内的食、住、行、购等产品需要支付一定的价格才能使用，如第二，共享中伴随着竞争性。这主要源于公益性景区部分游览点瞬时容量（某一空间单位时间内能容纳的游客数量）有限，如果游客数量不加控制，势必造成“局部拥挤”，甚至导致游客不满。

（三）福利性

在汉语中，“福利”一词最早出自《后汉书·仲长统传》：“是使奸人擅无穷之福利， 而善士挂不赦之罪辜。”其中的“福利”指幸福和利益。“福利”的英文单词为“welfare”，《牛津现代英汉双解词典》对welfare的解释是：个人、集体或社会的安乐、幸福、健康和繁荣。从词源上讲， welfare由well和fare合并而成，其中，well的意思是令人满意的，fare则是进展和生活， 两个词合起来就是美好的、令人满意的生活或进展。从动态角度来看，welfare是指向着美好生活目标顺利发展的一种状态或过程;从静态角度来看，welfare则指一种美好、幸福的生活状态。

Titmuss（1970）指出，福利具有资源再分配、减少不平等的独特潜能。他在《赠予关系》一文中指出，福利是普及性的和非判断性的，是一种促进个人身份、参与和社会感的过程、交易和制度。田北海（2008）认为，福利具有层次性，由低到高可划分为三个层次：生存型福利、发展型福利和享受型福利。其中，生存型福利是指为满足社会成员基本生活需要而提供的资源保障和服务支持;发展型福利是指为满足社会成员发展需要而提供的资源保障和服务支持，包括教育、就业援助和康复等福利项目;享受型福利是指为满足社会成员进一步提高生活质量需要而提供的服务支持，包括疗养等一系列用于满足社会成员身心愉悦需要的服务项目。

福利经济学理论认为，福利代表着人的某种满意感，除了传统经济理论中所谈到的由消费者剩余和生产者剩余所组成的、能用货币衡量的经济福利之外，还包括由人的意识形态、信仰和道德等所组成的不能用货币衡量的非经济福利。既然福利代表着人的满意感，那么满意与否就是衡量福利好与不好的一个重要标尺。

此外，福利具有层次性和动态性，福利的供给会随着文明形态的不同由低层次向高层次的福利水平转变。根据马斯洛需要层次理论，低层次的福利满足后，势必会产生高层次的福利需求。中国旅游研究院戴斌先生多次谈到，现阶段旅游已经成为人们常态化的生活选项。《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》明确指出，旅游业对于提升人民生活品质具有重要意义。习近平主席也说过旅游已经成为人们生活水平提高的重要指标。因此，现阶段以及未来相当长的一段时间内，公益性景区应当承担起为普通大众提供发展型和享受型福利的职能。

（四）公平性

公平指公正，不偏不倚。“公”为公正、合理，能获得广泛的支持;“平”指平等、平均。关信平（2013）指出：公平指在特定的社会价值观下对各种公共事务运行和處置的合理性所做出的价值评判。首先，社会公平的实质是社会成员的主观价值评判。在当代复杂的社会中，不同的个人或群体对同一件公共事务可能有不同的价值评判，甚至可能是完全相反的价值评判。但是，每个社会在特定时期里总会有一定的“主流公平观”，这种“主流公平观”一般是该社会多数人所认可的公平观。其次，社会公平主要涉及社会中各种公共事务处置和公共资源分配的方式，包括制度的构建和运行、政策的制定和实施等。

既然公平受资源分配方式、主观价值判断和主流公平观的影响，那么公益性景区的公平属性该如何体现呢？关键在于公益性景区中公共资源的供给方式是否被认为是合理的。例如，公益性景区采取高价门票将广大中低收入群体挡在门外的做法，剥夺了他们基本的游憩权利，普遍被认为是不合理的，未体现“公平性”。根据关信平的说法：如果社会保障的再分配遵循的是社会公益原则，即社会关照和满足基本需要、促进社会平等，或者是奖励社会贡献和效率原则，一般都会被认为是公平的。此外，对于广大残障人士来说，即便是免收门票，但因未配备相应的残障人士游览辅助设施（助听器、残障人士专用通道等），使他们很难获得应有的体验质量，他们也会觉得“不公平”。因此，公益性景区中公共资源的分配可从以下方面体现公平性。

第一，以免费或低价方式提供公共资源，让更多低收入群体公平享有参观公共旅游资源的权利。具体来说，可结合我国的经济发展水平，对公益性景区公益化作出时序上的安排，分批次、逐步地将公益性景区由低价门票过渡到免费门票。

第二，增加公益性景区所在地社区居民参与旅游发展的广度和深度。从社区参与的广度来说，要求公益性景区在发展旅游的过程中，优先考虑聘用社区居民，优先考虑社区居民作为公益性景区中的经营户，优先吸纳社区居民为旅游景区志愿者，优先考虑社区居民免费或优惠游览等。从社区参与的深度来说，公益性景区在制定发展决策时，要尽可能地有社区居民的参与，听取社情民意。

第三，进一步扩大免费和优惠人群。根据本文对全国225个国家级风景名胜区门票优惠对象的调查，景区门票优惠对象集中在儿童、学生、现役军人、老年人以及残疾人群体，除了都对“身高在1.2米以下的儿童免收门票”外，其余的优惠条件在各景区间存在较大差异。特别是“残疾人群体”的优惠待遇得不到保障，诸多景区对残疾人未实施免收门票政策，却对“摄影家协会会员”“记者”等“有利”群体实施免票。因此，要充分考虑残疾人群体旅游的便捷性。除了门票价格严格执行相关法规外，还应尽可能考虑残疾人群体在游览过程中的便捷性，尤其在“游、行”环节配备相应旅游辅助设施，体现对残障人士的关照。

三、公益性景区公益化驱动因子

“化”是一个动态过程，可能需要几年、几十年甚至更长的时间。公益性景区公益化既是目标，也是一个需要较长时间才能实现的过程，除了公益性外，还存在其他的驱动因子。如果从公共经济学与福利经济学视角进行考察的话，公益性景区公益化至少包括以下五个方面的驱动因子。

（一）准公共产品性质是内在驱动因子

准公共产品本质上具有有限非竞争性和非排他性。公共经济学理论认为，准公共产品是指具有有限的非竞争性和非排他性的产品，一般具有“拥挤性”特点，当消费者的数量增加到一定值后，社会边际成本将大于零，即准公共物品达到“拥挤点”后，每增加一个人将减少原有消费者的消费数量或降低消费质量。非排他性指一种物品被提供后，没有一个家庭或个人被排除在该物品的消费过程之外，受益对象之间不存在利益冲突，产品在消费过程中所产生的利益也不能为个人或某些人所专有，如国防、社会治安等。作为公益性景区中的公共资源，其非排他性是由资源的公有性决定的，若收取门票，特别是高价门票，就产生了排他性，无异于将低收入群体拒之门外，使观赏公共旅游资源成了少数人才拥有的权益。

公益性景区中公共旅游资源的观赏具有有限非竞争性。公益性景区的空间容量、环境容量均有阈值上限，加上难以精确预测游客的主观心理容量上限，共同决定了这类消费具有不可避免的竞争性。即便将游客控制在最合理的规模内，也可能出现某个空间某个时点的瞬时拥挤，且这种竞争性随游客规模的增加呈线性上升趋势。根据准公共产品的性质，公益性景区既包含准公共产品成分，也包含私人产品成分，这取决于资源是公有还是私有。公益性景区中的自然旅游资源，人文旅游资源中的公共资源部分，应是准公共产品;而公益性景区中的饮食、住宿、购物活动则更多的是私人产品。因此，准公共产品性质是景区公益化的内在驱动因子。

（二）景区内公共投入不足是补偿驱动因子

从历史角度看，景区公益性的回归是对景区内公共产品供给不足的补偿。一方面，由于长期受“财力有限”的约束，以及“谁投资、谁受益”原则的影响，政府对公益性景区的投入十分有限，因此，公益性景区多由私人投资经营。这些私人投资者更多的注重经济效益，而忽视了应有的公益性，难以满足低收入群体和残疾人群体的需要。姚涛等（2015）通过对南京各景区（点）的走访发现，绝大多数景区未配备旅游视频讲解器，仅少部分景区配有助听器和轮椅等旅游辅助工具。

尽管在市场经济条件下，景区内旅游基础设施可以由私人和政府来提供，但大多数旅游基础设施和旅游安全救援设施都需要较大的资金投入且回报率低，市场往往供给不足。鲍富元（2015）指出，除了部分一线城市具备有限的无障碍旅游设施外，大部分地区的无障碍旅游设施建设很不健全，缺乏旅游安全救援设施。

因此，对于景区公益性认识的不足，政府对公益性景区的公共产品供给和投入不足，使得公益性景区的旅游基础设施、旅游安全救援设施和残疾人士无障碍旅游设施无论从数量还是质量上都难以满足需求。从这个角度来看，增加政府对公益性景区的投入，更多的是对历史遗留问题的补偿，通过新阶段的建设来改善景区内公共产品的供给状况。

（三）民生诉求、市场化不足是市场驱动因子

“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，“民生在勤，勤則不匮”，这里的“民”指老百姓。《辞海》对民生的解释是人民的生计。广义上讲，凡是同民生有关的事情都属于民生范围内的事情;狭义上讲，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况。从这一点来说，以低价或免费方式满足民众的基本旅游需求，实则是为民众提供了基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护。

旅游已成为一种民生诉求。2009年国务院出台的《关于加快发展旅游业的意见》明确指出，把旅游业建设成为人民群众更加满意的现代服务业，这说明国民旅游已成为一个关乎民生的新课题。乡村旅游有助于提升民生保障水平。旅游在农民生活中的分量不可忽视，农民越来越注重生活质量的提高。近60%的受访农民认为旅游是生活调剂，9.7%的农民认为旅游是他们的生活必需品。旅游与民生在内容上具有一致性，是重要的民生产业，是提高人的生活品质的重要活动。

普遍偏高的景区门票价格妨碍了民生诉求的实现。调查结果显示，231家景区的平均门票价格为90.95元/人次，如果去除19家不收取大门票的景区，平均门票价格则达到99.10元/人次，79.13%的景区门票在50元及以上（见表1）。231家景区中，世界遗产类景区门票平均价格高出非遗产类景区平均价格62.78元，亦远高于国外同类景区门票平均价格，与国外世界遗产类景区普遍实行低票价或免费的做法形成鲜明对比（见表2）。根据本文对来自不同地区、不同职业的2000名网友的问卷调查结果，89.2%的网友表示，中国景区门票价格太贵，96.3%的网友表示，期望景区门票“低价化”或“免费”。这说明景区门票回归公益性是民众的普遍诉求。虽然旅游已成为人民群众常态化的生活选项和生活水平提高的重要指标，但景区高价门票仍妨碍了民生诉求的实现。

改革开放以来，我国景区开发运营实行了市场化改革，由于当时国民经济实力有限，很多应由政府承担的活动交由市场运作，虽然实现了效率，但是也带来很多问题。企业作为“经济人”，以追求利润最大化为目标，忽视了景区业的公益性职能，从而造成门票价格不断上涨、低收入群体和残障人群基本需求得不到满足等问题。

因此，从现实发展来看，景区公益性的回归更多的是对现实问题的回应。当前景区行业过度商业化、市场化的运作方式以及公益性的缺失，造成了当前景区门票居高不下、由不收门票转而收取门票等问题。而这些问题的解决，在很大程度上依賴于景区公益性的回归。通过政府对景区旅游基础设施、旅游安全救援设施、残障人士无障碍旅游设施的投入，寻找解决问题的新途径。“谁投资、谁管理，谁受益”原则下的市场化运营，在很大程度上导致了景区门票价格的不合理上涨。目前，主要依靠私营主体投资的旅游景区，在利润刺激下，为尽快回收投资和赚取更多的剩余，一方面，将门票（包括大门票和小门票）、景区内交通工具使用费、停车费和固定资产折旧费等捆绑成通票，使门票价格进一步抬高;另一方面，原来不收大门票的景区开始收取大门票。凤凰古城风景名胜区在2013年4月10日以前，仅少数景点收取门票，并不收取大门票，但之后，公司宣布收取148元/人次的大门票，使得低收入群体的旅游需求更难得到满足。景区市场化带来的公益性缺失问题，可以通过景区公益性回归来解决。

（四）政府规制是政策驱动因子

“免费”“低价”“减免”等体现公益性的关键词近年来频繁出现在国务院下发的文件中，说明国家层面在利用政策引导景区门票回归公益性。如《国民旅游休闲纲要（2013-2020）》明确指出：“稳步推进公共博物馆、纪念馆和爱国主义教育示范基地免费开放。城市休闲公园应限时免费开放。稳定城市休闲公园等游览景区、景点门票价格，并逐步实行低票价。落实对未成年人、高校学生、教师、老年人、现役军人、残疾人等群体实行减免门票等优惠政策。鼓励设立公众免费开放日。”《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》进一步强调：“利用风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等公共资源建设的景区门票以及景区内另行收费的游览场所、交通工具等项目价格要实行政府定价或者政府指导价，体现公益性，严格控制价格上涨。景区应严格按照规定，对未成年人、在校学生、老人、军人、残疾人等实行门票费用减免。要进一步加强价格监管，坚决制止各类变相涨价行为。”这种政策导向充分体现了国家要求公益性景区至少在门票价格方面回归公益性，因此，政府对公益性景区门票价格的规制是公益性景区公益化的一种政策驱动因子。

（五）环境约束是环境驱动因子

环境效益既是体现公益性景区社会性的重要属性，也是公益性景区社会效益和经济效益的前提条件。虽然有研究表明，环境污染与经济增长的长期关系呈倒U形（见图1），环境质量开始随经济增长而恶化，当经济增长到一定程度后随经济增长而改善。但是，市场化主体的逐利本性可能驱使他们以牺牲环境为代价，获取利益。因此，要实现环境随经济增长而改善，需要外部力量的介入，其中，政府或国际组织应扮演重要作用。否则生产者的逐利行为将会促使其继续选择粗放型生产方式，增大环境压力。

有研究指出，以风景名胜区、地质公园为代表的公益性景区因过度注重经济效益导致了环境问题。30年来，湿地自然保护区内湿地面积总体呈下降趋势，总净减少面积8152.47平方公里，占全国湿地总净减少量的9%;自然保护区内过多、强度过大的旅游活动（往往因经济效益的驱动而产生）对野生动物造成干扰，破坏了生态系统。例如，嵩山世界地质公园在2007-2008年间，生态环境承载力面临巨大挑战，大量自然生态用地被开发成建设用地，空气质量、水体质量、森林覆盖率、生物多样性指标明显下降，噪音污染和自然灾害次数显著增加，景观破碎化程度加剧。通过联合国教科文组织的中期评估和考核，并要求管理者制定严格的生态环境保护措施，才使得嵩山世界地质公园的生态环境恢复到平衡状态。

任何一个景区都会面临环境的约束。对于世界自然、文化和景观类遗产地景区而言，在联合国教科文组织的严格约束下，市场化主体的逐利行为得到了一定的遏制，但是，对于广大缺乏来自联合国教科文组织的严格约束的非世界遗产地景区而言，其环境问题也驱使景区回归公益性。

结语

“景区应不应该体现公益性”以及“景区如何体现公益性”等问题的讨论由来已久，至今尚未形成一致的意见。然而，公益性景区体现公益性与否却是当今社会普遍关注的民生问题，也是衡量老百姓获得感与幸福感是否提高的重要指标之一。长期以来，景区公益性不突出的部分原因在于对景区公益性内涵的不明晰。从公共经济学和福利经济学角度而言，公益性景区至少应包括社会性、共享性、福利性和公平性四大内涵特征。

公益性景区体现公益性的驱动力比较复杂，从公共经济学与福利经济学角度而言，准公共产品性质是公益性景区公益化的内在驱动力，公共投入不足、市场化缺陷、政策、景区门票价格普遍偏高、民生诉求和环境约束等是公益性景区公益化的外在驱动力。理解并处理好以上这些驱动因素，不仅能为我国当前公益性景区公益化提供思路，也有助于公益性景区实现旅游扶贫功能。

[责任编辑：刘   霞]

[项目简介] 本文系湖南文理学院重点项目“城市旅游发展空间溢出效应研究”的阶段性研究成果。

[作者简介] 王亚辉，湖南文理学院资源环境与旅游学院讲师，研究方向为旅游经济;张茉扬，湖南文理学院资源环境与旅游学院酒店管理专业2015级本科生。

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